RESUMO

A regularização fundiária da posse ou detenção em terras pública e privada no Distrito Federal é um tema polêmico e complexo e está em constante evolução normativa, tanto pelo Poder Executivo Federal, quanto pelo Executivo local. O tema é de relevante interesse social, pois tem por escopo o direito de moradia, visto que esse é um direito social com alicerce profundo na Constituição Federal de 1988, sendo considerado um direito social e fundamental, que busca a pacificação social. Neste sentido, a regularização fundiária, seja em áreas públicas ou particulares condicionam-se a ação positiva do Estado, este corresponde por meio de políticas pública no âmbito governamental aplicada a necessidade de políticas públicas de regularização frente ao direito social à moradia. A presente pesquisa fomenta uma época de profunda transição legislativa, pelas alterações trazidas pela medida provisória 759, publicada em 22 de dezembro de 2016, a qual foi convertida na lei 13.465 de 11 de julho de 2017, essa que alterou diversos artigos das leis de regularização fundiária, acrescentou também o art. 1.510- A, do Código Civil, o qual trouxe novidades sobre o direito real de laje, com a finalidade de regulariza uma situação de fato existente em todo o Distrito federal. Portanto, propomos realizar uma tarefa com abrangência de conteúdos jurídico e social e suas justificativas, partindo da ordem jurídica brasileira a plicada ao Distrito Federal debruçando sobre os aspectos histórico e tratado internacional que o Brasil seja signatário bem como as normas gerais descritas na Carta Magna, no desenvolvimento do tema, cabe aprofundar-se nos estudos das normas locais fazendo uma análise comparativa com as normas federais e doutrina sobre o tema, assim como as interpretações trazidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e territórios e dos Tribunais superiores, para ao final chegarmos a uma conclusão sobre o tema proposto.

Palavras-chave: Posse. Detenção. Regularização fundiária. Terra Pública e Privada.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

APP – Área de preservação permanente

CF – Constituição Federal de 1988

CF/88 – Constituição Federal de 1988

DF – Distrito Federal

CRDU – Concessão do direito real de uso

CUEM – Concessão de uso para fins de moradia

IR – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

PMCMV – Programa Minha Casa, Minha Vida

RIP – Registro Imobiliário Patrimonial.

STF – Supremo Tribunal Federal

STJ – Superior Tribunal de Justiça

TJDFT – Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Território

ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO

2. A POSSE / DETENÇÃO NUMA PERSPECTIVADA TEORICA DE SAVIGNY LHERING

2.1. Constitucionalização da temática posse e detenção de imóveis

2.2. Da detenção de imóvel público

2.3. Da conversão da posse ou detenção de imóvel em propriedade

2.3.1. Das Espécies da Usucapião

2.3.1.1. Conversão em propriedade pela Usucapião Extraordinária.

2.3.1.2.Conversão em propriedade pela Da usucapião Ordinária

2.3.1.3. Conversão em propriedade pela Usucapião especial

2.3.1.4. Conversão em propriedade pela Usucapião Especial Rural e Urbana

2.3.1.5. Conversão em propriedade pela Usucapião Extrajudicial

3. DOS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

3.1. A Nova Lei de Regularização Fundiária Lei 13.465 de 11 de julho de 2017

4. A REGULARIZAÇÃO E A PROBLEMA SOCIAL DO DIREITO À MORADIA

4.1. Do papel do Governo como promotor da regularização

4.2. Da Descriminação de terras públicas do privado

5. CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS

1. INTRODUÇÃO

Com as intenções políticas de trazer a capital dos pais para o Centro-Oeste do Brasil surgiu o primeiro traçado de onde viria a ser instalada a nova capital do Brasil. A história das demarcações e desapropriação por interesse público teve início com a Obra Cartográfica de Joffre Mozart Parada, engenheiro Agrimensor, obras essa produzida entre os anos de 1954 e 1958.

Todavia, essa obra somente veio a público no 3º Simpósio Brasileiro de Cartografia Histórica realizada em Belo Horizonte, quando foi a público o trabalho realizado pelo pesquisador Elias Manoel da Silva, Diretor de Difusão, Pesquisa e Acesso do ArPDF.

O trabalho teve origem quando, em outubro de 1955, o então governador de Goiás, José Ludovico de Almeida, declarou de utilidade pública as terras do DF que faziam parte do estado. Ludovico criou a Comissão de Cooperação para a Mudança da Capital Federal antes de Juscelino Kubitschek falar em construir Brasília.

A comissão precisava de um mapa. Tarefa dada a Joffre Mozart Parada, que iniciou os trabalhos de campo entre os anos de 1955 e 1958, ele traçou diversos mapas, que foram sendo usados nas desapropriações, até chegar a um documento definitivo.

O Engenheiro Joffre Mozart Parada ficou encarregado dos serviços técnicos da Comissão de Cooperação, para tanto esquadrilhou fotografias aéreas da empresa Geofoto, delimitando as fazendas.

As fazendas que possivelmente estariam no perímetro do futuro Distrito Federal, para isso tinha que visitar todas as propriedades da região. Fixado os limites de cada uma. Criando condições para que os donos tirassem a escritura das terras, para posterior dar início à desapropriação, inicialmente feita pelo estado de Goiás.

Através do estudo realizado foi possível identificar que essas fazendas haviam se transformado em diversas propriedades particulares menores, por meio do desdobramento de compras e vendas, doações e inventários, por esses fatos a maioria dos donos das glebas não tinha documentos ou só contava com papéis precários, mapas feitos por topógrafos amadores.

Isso ocorreu porque, depois da grande corrida, em meados do século 19, para fazer o registro paroquial (1856 a 1858), seguiu-se um período de desinteresse pela apuração de títulos e liquidação judicial de herança e legados.

Com a chegada do Distrito Federal no Centro- Oeste gerou uma expansão desordenado nascendo então o que hoje é chamada cidade satélite, com isso surgiram diversos imóveis em situação irregular, como, por exemplos as favelas que podem ser vistas espalhadas pelo quadrilátero. Em sua grande maioria carecem de infraestrutura e serviços básicos.

As políticas públicas de regularização fundiária surgem através do Poder Público, contudo não foram suficientes ou não acompanhou o crescimento populacional, tal situação gera inda mais imóveis em situação irregular.

A presente monografia apresenta o resultado de uma pesquisa bibliográfica sobre a atual situação das terras públicas e particulares e busca os principais instrumentos de regularização fundiária no Distrito Federal, com ênfase na aplicabilidade da legislação vigente e da jurisprudência aliadas a políticas públicas.

Trata-se de pesquisa qualitativa, realizada por meio de método dedutivo e de procedimento técnico bibliográfico e documental. Nesse sentido, as reflexões partem dos conceitos constitucionais de posse, propriedade, função social da propriedade e direito à moradia.

Em seguida analisar-se-á as políticas públicas e instrumentos de regularização fundiária urbana presentes na Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), profunda transição legislativa, pelas alterações trazidas pela medida provisória 759, publicada em 22 de dezembro de 2016, a qual foi convertida na lei 13.465 de 11 de julho de 2017, todas aplicada estritamente ao Distrito Federal.

2. A POSSE/DETENÇÃO NUMA PERSPECTIVADA TEORIA DE SAVIGNY LHERING

Antes de aprofundar os estudos sobre a temática nuclear da presente monografia, é de suma importância compreender a principal teoria pesquisada e aplicada ao ordenamento jurídico pátrio, qual seja, a posse e a detenção a luz da Teoria Subjetiva de Savigny e da teoria objetiva de Lhering.

Segundo a teoria Savigny, numa situação fática, se uma pessoa exerce sobre a coisa o poder de dispor da forma que bem entender, e ainda, age com a vontade de ser dono, estamos diante da posse.

A luz da teoria supra, a posse é a união de dois elementos: o corpus, que seria a possibilidade de disposição da coisa, e o animus, que resulta da vontade e a intenção do possuidor de ter a coisa como sua.

Todavia, existindo semente o elemento corpus, para a teoria Savigny, será considerado detenção.

Em contraponto a teoria de Savigny, surge então à teoria de Lhering, a qual não admite o elemento animus para configuração da posse.

Segundo essa teoria, o animus, por ser um elemento subjetivo, é de difícil comprovação, sendo assim, somente seria necessário o elemento objetivo, ou seja, corpus, pois o possuidor agiria da mesma forma que o proprietário.

O Código Civil de 2002 leciona: que para a configuração da posse foi adotada a teoria de Lhering, embora em alguns casos, a lei aborde a questão do ponto de vista do animus. Desta forma, o possuidor é aquele que age como se proprietário fosse. Ipsis Litteris:

“Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade”.

Observa-se que o artigo supra não menciona o elemento subjetivo, mas refere-se ao aspecto do comportamento objetivo para ser considerado possuidor. Para ser mais objetivo e já aprofundando um pouco na matéria de Direito Reais. Os poderes inerentes à propriedade são: usar gozar e dispor da coisa.

Para entender melhor as teorias supramencionadas buscamos a interpretação doutrinária e jurisprudencial, as quais vislumbram aplicar a teoria a pratica do direito na efetivação da justiça social.

Segundo a doutrina, de qualquer ponto que se desloque para compreender a posse, devem ser caracterizado de dois elementos integrantes do conceito: o corpus e o animus. (Venosa 2008, p 34).

De acordo com VENOSA (2008, p. 35) o corpus é a relação da matéria com a coisa, o a exterioridade da propriedade. Para o Autor esse estado é caraterizado da aparência e da proteção possessória. Vejamos:

“Nessa ligação material, sobreleva-se a função econômica da coisa para servir a pessoa. Como corolário, afirmar-se que não pode ser objeto de posse os bens não passiveis de ser apropriados.  Em principio, a posse somente é possível nos casos em que possa exigir a propriedade ou manifestação mitigada dela. Posse e propriedade, em compreensão jurídica, caminham juntas. Deste modo, os bens incorpóreos, passiveis de apropriação também pode ser objeto de posse” (Venosa 2008 p. 35).

Segundo VENOSA (2008, p. 35) ao interpretar a teoria de Savigny descreve que o animus é o elemento subjetivo, ou seja, a intenção de proceder com a coisa como faz normalmente o proprietário.

Segundo o Autor “na compreensão desses dois elementos, gravitam as teorias da posse com a clássica posição de Savigny e Lhering que detonaram infindáveis posições intermediárias”. Neste sentido, Venosa fez breve consideração a respeito da figura da posse vinculada as teorias de Savigny e Lhering:

“para o leigo que se debruça desprevenidamente sobre o problema, possuir é ter uma coisa em seu poder, podendo dela usar e gozar. É a compreensão daquilo que a mão toca e mantem fisicamente junto ao corpo. Essa é a noção primitiva. No entanto, quando a civilização torna-se mais complexa, surge a compreensão de posse que não requer o permanente contato físico com o objeto, nem a observação constante ou fiscalização permanente do titular. Posso ser possuidor de bens sem estar presente no local. A possibilidade física Não exige a detenção” (Venosa 2008 p. 35).

Ratificando esse ponto de visão, GONÇALVES (2017 p. 45) ensina que no direito brasileiro, há não só, a proteção da posse correspondente ao direito de propriedade ou de outros direitos reais, mas a posse como figura autônoma independente da existência de um título. Vejamos:

“O nosso direito protege não só a posse correspondente como direito de propriedade e a outros direitos reais como também a posse como figura autônoma e independente da existência de um título. Embora possa um proprietário violentamente desempossado de um imóvel valer-se da ação reivindicatória para reavê-lo, preferível se mostra, no entanto, a possessória, cuja principal vantagem é possibilitar a reintegração  do autor na posse do bem logo no inicio da lide. E a posse, como início de fato, não é difícil de ser provada”. Gonçalves (2017 p. 45-46).

Ainda, sobre ponto de vista de GONÇALVES (2017 p. 49) ao lecionar sobre a teoria de Savigny, descreve que a posse é caracterizada pela conjugação de dois pontos, ou seja, corpus, sendo esse o elemento objetivo que consiste na detenção física da coisa e o animus, elemento subjetivo que se encontra na intenção de exercer sobre a coisa um poder no interesse próprio e de defendê-la contra a intervenção de outrem.

Ao ilustrar a teoria de Lhering, GONÇALVES (2017 p. 51) leciona que a conduta de dono pode ser analisada objetivamente, sem a necessidade de pesquisar-se a intenção do agente, para o Autor em comento a posse nada mais é do que a exteriorização da propriedade, a visibilidade do domínio, o uso econômico da coisa. Sendo, portanto protegida porque representa a forma como o domínio se manifesta.

Partindo dessa premissa, ambos os autores entendem que a legislação civilista pátria foi tendente a incorporar a teoria de Lhering, é o que pode ser observado das lições de Venosa, ao concluir seus estudos sobre as duas teorias, ao  relatar o seguinte. ipsis litteris:

“Seguindo a tradição Romana seguindo a teoria exposta por Jhering, adotada como regra geral em nosso Direito, enfoca-se a posse como um postulado da proteção da propriedade. Trata-se de complemento necessário do direito de propriedade. A proteção possessória, pelas vias processuais adequadas dentro do ordenamento, surge então como complemento indispensável ao direito de propriedade” Venosa (2008 p. 43).

No mesmo sentido, GONÇALVES em suas conclusões a respeito da aplicabilidade das teorias de Savigny e Lhering no ordenamento jurídico brasileiro, enfatizou que a teoria objetiva de Lhering revela-se a mais adequada e satisfatória:

“Malgrado o prestigio de SAVIGNY e a adoção de sua teoria nos código de diversos países, a teoria objetiva de LHERING revela-se a mais adequada e satisfatória, tendo, por essa razão, sido perfilhada pelo código civil de 1916, no art. 485, e pelo de 2002, como se depreende da definição de possuidor constante no art. 1196, que assim considera aquele que se comporta como proprietário, exercendo algum dos poderes que lhe são inerentes. Embora, no entanto, a posse possa ser considerada uma forma de conduta que se assemelhe à de dono, aponta a lei, expressamente, as situações em que tal conduta configura detenção e não posse. Assim, não é o possuidor o servo na posse, aquele conserva a posse em nome de outrem, ou em cumprimento de ordem ou instruções daquele em cuja dependência se encontre, di-lo o art. 1198 do Código Civil. Igualmente não induz a posse, proclama o art. 1.208 do Código Civil os atos de mera permissão ou tolerância, assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade”. Gonçalves (2017 p. 55-56).

Partindo de uma análise não exaustiva das teorias da posse, nasceu então a singularidade de situações possessória no Distrito Federal, ou seja, existem as duas modalidades para serem debatidas, tanto do ponto de vista da posse, quanto da detenção, nascendo então o núcleo da pesquisa com o objetivo de observar as possibilidades de regularização da posse e da detenção, observando as condições sociais sobre o ponto de vista do direito a moradia.

Partindo das teorias analisadas, e com um olhar direcionado ao direito social à moradia, o qual o enxergamos como pressuposto básico de efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana, como pilar constitucional, propomos considerações acerca das políticas públicas de regularização fundiária urbana, vindo ao encontro à solução das demandas sociais relativas ao direito à moradia dos cidadãos do ponto de vista da posse ou detenção numa perspectiva constitucional.

2.1. Constitucionalização do Tema Posse e Detenção

A Constituição Federal de 1988, Carta magna que expressa à vontade do povo brasileiro trouxe novas delimitações ao direito à posse e a detenção, bem como ao direito de propriedade. Na vigência da constituição anterior existia um tratamento privatista no tocante à propriedade, notável no estudo do liberalismo, passando este tratamento a ser de interesse público, através da função social da propriedade privada, de modo a permitir ao Estado impor sanções para o proprietário.

A Carta Magna de 1988 ao deliberar a respeito dos Direito Sociais enumerados exemplificativamente no Título II Dos Direitos e Garantias Fundamentais, mormente no Capítulo II, proclama ser um direito social à moradia (CF, art. 6º).

MORAES (2016, p. 351) ao tratar do direito a moradia relata que para ”garantir maior efetividade aos direitos sociais, a Emenda Constitucional nº 31, de 14 de dezembro de 2000, atenta a um dos objetivos fundamentais da República – erradicar a pobreza e a marginalização” para o Autor a Emenda veio com o proposito de reduzir as desigualdades sociais e regionais, com intuito claro de Erradicação da pobreza.

Segundo MORAES (2016, p. 351), a Emenda veio com objetivo claro de viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência, devendo a aplicação de seus recursos direcionar-se às ações suplementares, estando nela contida o direito a habitação voltada para melhoria da qualidade de vida.

Partindo da análise acima descrita, podemos perceber a construção da posse como tema central da função social da propriedade.

A função social da propriedade é um conceito que foi sendo criado e construído ao longo de muitas décadas. De forma não exaustiva, dizer que a propriedade atende a uma função social é dizer que a ela é dada uma forma de conceito do habitante de determinado local, dentro do contexto da sociedade em que se insere.

A função social, portanto, é conceito intrínseco à própria propriedade privada. Não basta unicamente a titularidade, o proprietário deve estar sensibilizado para com o dever social imposto pela própria Constituição.

Função Social seria uma obrigação de quem realmente se considera cidadão.

Segundo REBECA, ao tecer algumas considerações a respeito do tema “função social da propriedade” em sua linha de pensamento à Autora diz que: nos primórdios do direito romano a pessoa estranha não poderia penetrar na propriedade sem ofender as entidades protetoras do lar.

Para REBECA, a propriedade era absoluta, a propriedade se sujeitava apenas ao poder ilimitados do proprietário, sendo alguém proprietário de algo, dentro de um conceito genérico, tudo podia ser feito, de qualquer forma, sem que terceiros, inclusive o Estado não poderia intervir. Vejamos:

“Nos primórdios do direito romano, estranhos não poderiam penetrar na propriedade sem ofender as entidades protetoras do lar. A propriedade era absoluta, sujeita apenas ao poder ilimitado do proprietário. Sendo proprietário de algo, tudo poderia ser feito, de qualquer forma, sem que terceiros (inclusive o Estado) interviessem”.
“Tamanha liberdade, no entanto, começa a ser questionada diante dos abusos de poder e violência em prol da proteção ilimitada do direito à propriedade privada. Com o surgimento do Estado intervencionista em substituição ao Estado liberal da revolução francesa, foram dados limites até mesmo à propriedade” (Rebeca Ferreira Brasil, “função social da propriedade)”

Ainda em sede doutrinária histórica da posse e sua função social, podemos destacar que, a primeira noção de função social da propriedade foi concebida no início do século XX. É o que pode ser extraídos das lições de DUGUIT   (1975. P. 235), o qual se opôs às doutrinas individualistas sustentadas até então.

O Autor defende que é uma instituição jurídica que, como qualquer outra, formou-se para responder a uma necessidade econômica e, neste ponto, evoluiu de acordo com tais necessidades.

Partindo do núcleo da natureza jurídica da posse é possível observar que a posse como um dos meios para a aquisição da propriedade, após o século XX, passou a relativizar a natureza absoluta da propriedade, retirando, portanto o ilimitado poder do proprietário.

Ressalta-se que, a natureza absoluta passou a ser relativizada. Foram atribuídas novas relevância e condições para sua fruição. A Constituição Brasileira de 1988 apresenta, em seu artigo 5º, inciso XXII, que a todos é garantido o direito de propriedade. Em seguida, no entanto, no inciso XXIII, ela dá contornos relativos à propriedade dizendo que ela atenderá à sua função social. Em destaque:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;

Esse conceito teve sua origem e concepção na ideia de que, enquanto parte da sociedade, o individuo deve empregar esforções no sentido de dar sua contribuição ao bem estar da coletividade em detrimento dos seus interesses individuais.

Neste sentido, fica explicito a teoria da função social, segundo a qual, nas palavras de FIGUEIREDO (2008. P. 83) todo indivíduo tem o dever social de desempenhar determinada atividade, de desenvolver da melhor forma possível sua individualidade física, moral e intelectual, para com isso cumprir sua função social da melhor maneira.

Este conceito traz à baila a importância da consciência de cada indivíduo enquanto ator no cenário da vida em sociedade. Somente a valorização da noção de função social, em prol do bem comum, respeitando os direitos individuais, tendo, portanto o condão de garantir a paz e o bem estar social.

Desde então, vigora no senário jurídico pátrio o entendimento de que a propriedade é direito subjetivo, e deve cumprir uma função social. De todo modo, a propriedade passa a ser vista como instrumento de apoio à consecução dos fins sociais, cuja essência é o seu serviço à coletividade.

Partindo, portanto que o conceito de função social não está unicamente para a propriedade em si mesma, mas deve ter seu desdobramento com a função social inerente a ela. Este aspecto eleva a posse como um importante instituto no mundo contemporâneo. Notadamente a posse como exteriorização da propriedade, é um instituto que torna explicita a função social da propriedade, sendo que o exercício regular da posse poderá gerar a propriedade.

Ainda em sede doutrinária, a ideia de função social da posse consta de enunciado aprovado na V Jornada de Direito Civil, de 2011, a qual traz a seguinte redação: “A posse constitui Direito autônomo em relação à propriedade e deve expressar o aproveitamento dos bens para o alcance de interesse existenciais, econômico e sociais merecedores de tutela” (Enunciado n.492).

TARTUCE (2017, P. 946) descreve, a título de exemplo que: “pode ser citados o contrato de gaveta, em que o possuidor tem um direito autônomo à propriedade merecendo proteção pela utilidade positiva que dá à coisa”.

Para aprimorar a importância o conceito de posse e sua função social, essa extraída da Constituição Federal com meio de aquisição da propriedade, GAGLIANO (2017, P. 974) conceitua o instituto, após tecer comentário a respeito da árdua tarefa a ser esclarecido, o Autor aponta que no campo dos direitos reais, é possível, de forma geral, identificar a posse com um domínio fático da pessoa sobre a coisa.

Pela percepção de GAGLIANO a posse é uma circunstância fática tutelada pelo direito, segundo o Autor é um fato, do qual derivam efeitos de imensa importância jurídica e social.

Conclui-se, portanto, que a posse como função social, coligida da Constituição Federal de 1988, e partindo do principio que o código civil de 2002 albergou as orientações constitucionais e, de modo implícito adotou a Teoria Objetiva de Ihering, vale observar as considerações de GAGLIANO. Vejamos:

“Em nosso sentir, é correto afirmar que o Código Civil brasileiro adotou a Teoria Objetiva de Ihering, na perspectiva do princípio constitucional da função social.
Ora, ao dispor, em seu art. 1.196, que possuidor seria “todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade”, o legislador aproximou-se inequivocamente do pensamento de Ihering, como vimos acima.
Mesmo que o sujeito não seja o proprietário, mas, se se comporta como tal — por ex., plantando, construindo, morando —, poderá ser considerado possuidor.
Sucede que a interpretação desta norma, por óbvio, não poderá ser feita fora do âmbito de incidência do superior princípio da função social.
Vale dizer, o exercício, pleno ou não, dos poderes inerentes à propriedade (usar, gozar/fruir, dispor, reivindicar) somente justifica a tutela e a legitimidade da posse se observada a sua função social.
Finalmente, vale acrescentar que, a despeito de o codificador não haver adotado a teoria de SAVIGNY — como a pedra fundamental do nosso sistema possessório — pode-se sentir, em determinados pontos, a sua influência, como é possível constatar na leitura dos arts. 1.238 e 1.242, que diferenciam as formas extraordinária e ordinária de usucapião, a depender da boa ou da má-fé, ou seja, do animus do possuidor”. GAGLIANO (2017, P. 978).

Em contrapartida TARTUCE, ao concluir o tema posse e sua função social, assim orienta:

“concluindo o tópico, tendo a propriedade uma função social reconhecida no Texto Maior, o mesmo deve ser dito em relação à posse.
Deste modo, é mais correto afirmar que o CC/2002 não adotou a tese de Ihering pura e simplesmente, mas sim a tese da posse-social sustentada por Perozzi, Saleilles e Hernandez Gil. Como como se verá neste capítulo, uma mudança de paradigma inegável atingiu o Direito das Coisas, razão pela qual pode ser afirmado que o debate entre Ihering e Savigny encontra-se superado. TARTUCE (2017, P. 948).

Desta forma, é correto a firmar que o Distrito Federal, assim como os estados e município da Federação devem, em atendimento ao disposto na Constituição Federal e no Código Civil Brasileiro, tutelar a função social, seja inerente a propriedade ou a posse, bem como buscar os meios legais de regularizar a Posse e a Detenção, buscando assim a almejada paz social. Partindo para a situação fática do Distrito Federal, a qual é bem peculiar, em virtude da forma em que foi transferida a Capital do Brasil para o planalto central. Necessário se faz a distinção entre a Posse a Detenção, pelo fato das constantes demandas envolvendo a propriedade particular e a constante dúvida a respeito da titularidade de vários imóveis dentro do quadrilátero Distrital.  Como se verá ainda neste capítulo quando tratarmos da conversão da posse ou detenção em propriedade.

2.2 Da Detenção de Imóvel Público

Desde o inicio da construção de Brasília no Planalto Central, ocorreu uma grande problemática, a qual envolve questões fundiárias de suma importância.

Tema dos mais relevantes a respeito da matéria possessória é a diferença categórica entre Posse e Detenção, visto que o primeiro é tratado como meio de aquisição da propriedade por ação própria, ou seja, Usucapião, a segunda, por sinal, há proibição expressa na Constituição. Todavia existem outras formas de dar função social aos imóveis, que embora seja público não haja afetação do bem a uma finalidade pública, situações essas que dirá se podem ou não ser objeto de atos possessório por um particular.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é sedimentada no sentido de que o particular tem apenas detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória.

 É o que se pode extrair do Recurso Especial Nº 1.296.964 – DF (2011/0292082-2). Foi o Relator o Ministro Luís Felipe Salomão:

“RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. BEM PÚBLICO DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE PARTICULARES. INTERDITO POSSESSÓRIO. POSSIBILIDADE. FUNÇÃO SOCIAL. OCORRÊNCIA.
1. Na ocupação de bem público, duas situações devem ter tratamentos distintos: i) aquela em que o particular invade imóvel público e almeja proteção possessória ou indenização/retenção em face do ente estatal be ii) as contendas possessórias entre particulares no tocante a imóvel situado em terras públicas.
2. A posse deve ser protegida como um fim em si mesma, exercendo o particular o poder fático sobre a res e garantindo sua função social, sendo que o critério para aferir se há posse ou detenção não é o estrutural e sim o funcional. É a afetação do bem a uma finalidade pública que dirá se pode ou não ser objeto de atos possessórias por um particular.
3. A jurisprudência do STJ é sedimentada no sentido de que o particular tem apenas detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória.
4. É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse.
5. À luz do texto constitucional e da inteligência do novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução dos conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo nos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
6. Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais), despojados de destinação pública, permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função social.
7. A ocupação por particular de um bem público abandonado/desafetado – isto é, sem destinação ao uso público em geral ou a uma atividade administrativa -, confere justamente a função social da qual o bem está carente em sua essência.
8. A exegese que reconhece a posse nos bens dominicais deve ser conciliada com a regra que veda o reconhecimento da usucapião nos bens públicos (STF, Súm 340; CF, arts. 183, § 3°; e 192; CC art. 102); um dos efeitos jurídicos da posse – a usucapião – será limitado, devendo ser mantido, no entanto, a possibilidade de invocação dos interdito possessório pelo particular.
9. Recurso especial não provido”.

Partindo da importância da matéria, podemos desde logo observar as vedações trazidas pela Constituição Federal, isso ocorreu ainda quando da construção dos trilhos da posse e sua função social, esses que a levaria alcançar a tão sonhada propriedade. Porém, logo destacou a proibição de usucapir terras públicas.

É o que pode se extraído da CF no Art. 183, § 3º “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”, bem como o parágrafo Único do Art. 191 da carta maior “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”.

O legislador, ao se pronunciar na construção do Código Civil, observando as orientações da Carta Maior, em uma construção doutrinária entende-se que, ao descrever algumas situações dentro do diploma civil, almeja-se afastar da possibilidade da aquisição de bens público por meio da prescrição aquisitiva que ensejasse usucapião.

Segundo GLAGLANO, ao discorrer sobre o tema, cita o famoso antropólogo e civilista RODOLFO SACCO, o qual destaca que há uma distinção entre posse e detenção, essa baseia-se na distinção entre propriedade e poder de fato sobre a coisa. Descreve:

“a distinção entre posse e detenção baseia-se na distinção entre propriedade e poder de fato sobre a coisa. Aquele sujeito do poder de fato que quer ser considerado proprietário, que se comporta como se exercesse uma propriedade, é seguramente um possuidor. Aquele sujeito do poder de fato que se comporta como um não proprietário (depositário) é — segundo alguns sistemas — um não possuidor; dirse-á que é um detentor” GLAGLANO (2017, p. 978),

Sendo esse exemplo perfeito do nosso sistema jurídico. Para GLAGLANO o detentor não deve ser considerado possuidor, na medida em que é, apenas, um mero “servidor ou fâmulo da posse”.

Corrobora ao entendimento do Autor a lição trazida no Art. 1.198 Código civil de 2002:

“Art. 1.198. Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas”.

Como exemplo trazido pela jurisprudência, podemos citar a decisão do STJ no  (REsp 1188937/RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4ª Turma, julgado em 11-3-2014, DJe 2-4-2014), a qual faz parte do Rol das citações de GLAGLANO (2017, p.1688), vejamos:

“DIREITOS REAIS. RECURSO ESPECIAL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IGREJA. TEMPLO. PASTOR QUE SE DESFILIA DOS QUADROS DE OBREIROS DA RELIGIÃO. TRANSMUDAÇÃO DA DETENÇÃO EM POSSE. LEGITIMIDADE PASSIVA CONFIGURADA. ESBULHO. EXISTÊNCIA DE CONTRATO DE COMODATO. SÚM 7/STJ. USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIA.
INOCORRÊNCIA.
1. ‘Considera-se detentor aquele que, achando-se e relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas’. (Código Civil, art. 1.198)
2. Na hipótese, o réu foi ordenado e designado para atuar na Comunidade Evangélica de Cachoerinha, na condição de pastor da IECLB, e justamente nessa qualidade é que se vinculava ao patrimônio da Igreja; isto é, exercia o controle sobre o imóvel em nome de outrem a quem estava subordinado, caracterizando-se como fâmulo da posse.
3. A partir do momento em que pleiteou o seu desligamento do quadro de pastores, continuando nas dependências do templo, deixando de seguir as ordens do legítimo possuidor, houve a transmudação de sua detenção em posse, justamente em razão da modificação nas circunstâncias de fato que vinculavam a sua pessoa à coisa. Assim, perdendo a condição de detentor e deixando de restituir o bem, exercendo a posse de forma contrária aos ditames do proprietário e possuidor originário, passou a cometer o ilícito possessório do esbulho, sobretudo ao privá-lo do poder de fato sobre o imóvel.
4. Desde quando se desligou da instituição recorrida, rompendo sua subordinação e convertendo a sua detenção em posse, fez-se possível, em tese, a contagem do prazo para fins da usucapião — diante da mudança da natureza jurídica de sua apreensão. Precedente.
5. Compulsando os autos, verifica-se que o recorrente solicitou o seu desligamento do quadro geral de obreiros da IECLB em 15 de julho de 2005, ficando afastada por completo qualquer pretensão de reconhecimento da usucapião extraordinária (CC, art. 1.238), como requerido em seu especial, haja vista a exigência do prazo mínimo de 15 (quinze) anos para tanto”.
6. Recurso especial desprovido” (REsp 1188937/RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4ª Turma, julgado e 11-3-2014, DJe 2-4-2014).

Na mesma direção, existe o entendimento de que haverá mera detenção, além da previsão contida no art. 1.198 o qual se refere ao (fâmulo da posse), há também a hipótese contida no art. 1.208 do Código Civil:

“Art. 1.208. Não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade”.

Por outro lado, e agora buscando as possibilidades de regularização fundiária, seja da posse ou da detenção, e já introduzindo o próximo tópico a ser discutidos, podemos observar que em algumas ocasiões é plenamente possível viabilizar a conversão, tanto da posse como da detenção em propriedade, a depender da natureza jurídica da posse e as condições do respectivo possuidor.

Partindo da analise já realizada sobre as teorias que embasam os direitos possessórios e, do entendimento de que o Código Civil de 2002 adotou o conceito de posse de Lhering, segundo o qual a posse e a detenção distinguem-se em razão da proteção jurídica conferida a primeira e, expressamente excluída para a segunda.

Podemos, portanto apreender o fato de haver entendimento no Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que a ocupação de bens públicos, a depender da sua natureza é possível à posse de particulares sobre bens públicos de uso comum, a qual, inclusive, quando for exercida coletivamente. Sendo assim, havendo posse coletiva sobre bens públicos dominicais, ou seja, bem não afetado existe a possibilidade de configuração de posse sobre bem públicos. Ipsis litteris:

“RECURSO ESPECIAL. DIREITO DAS COISAS. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POSSESSÓRIA. ESBULHO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. REGULARIDADE DA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. HARMONIA ENTRE O ACÓRDÃO RECORRIDO E A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA LIMINAR. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADMISSIBILIDADE. POSSIBILIDADE DO PEDIDO E LEGITIMIDADE AD CAUSAM. CONDIÇÕES DA AÇÃO. TEORIA DA ASSERÇÃO. POSSE DE BEM PÚBLICO DE USO COMUM. DESPROVIMENTO. 1. Ação ajuizada em 20/10/2010. Recurso especial interposto em 09/05/2011. Conclusão ao gabinete em 25/08/2016.
2. Trata-se de afirmar se: i) teria ocorrido negativa de prestação jurisdicional; ii) a representação processual das recorridas estaria regular e se competiria ao recorrente a prova da irregularidade; iii) particulares podem requerer a proteção possessória de bens públicos de uso comum; e iv) estariam presentes os requisitos necessários ao deferimento da liminar de reintegração de posse.
3. Ausentes os vícios do art. 535 do CPC, rejeitam-se os embargos de declaração.
4. O reexame de fatos e provas em recurso especial é inadmissível. 5. As condições da ação devem ser averiguadas segundo a teoria da asserção, sendo definidas da narrativa formulada inicial e não da análise do mérito da demanda.
6. O Código Civil de 2002 adotou o conceito de posse de Ihering, segundo o qual a posse e a detenção distinguem-se em razão da proteção jurídica conferida à primeira e expressamente excluída para a segunda.
7. Diferentemente do que ocorre com a situação de fato existente sobre bens públicos dominicais — sobre os quais o exercício de determinados poderes ocorre a pretexto de mera detenção —, é possível a posse de particulares sobre bens públicos de uso comum, a qual, inclusive, é exercida coletivamente, como composse.
 8. Estando presentes a possibilidade de configuração de posse sobre bens públicos de uso comum e a possibilidade de as autoras serem titulares desse direito, deve ser reconhecido o preenchimento das condições da ação.
9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido (REsp 1.582.176/MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3ª Turma, julgado em 20-9-2016, DJe 30-9-2016)”.

Partindo do Acordão e da doutrina supramencionada, e buscando as lições do TARTUCE (2017, p. 950) o autor revela que sempre entendeu que o caso não de detenção, mas de uma posse precária quando essa for exercida sobre o bem público, segundo o autor, por ser a posse injusta, não geraria a usucapião. Todavia, havendo a posse, ainda que seja precária, poderá o possuidor manejar ação possessória contra terceiro.

Podemos perceber a mudança significativa no posicionamento da Corte Superior, quando do julgamento do Recurso Especial Nº 1.296.964, onde claramente corrigiu o equívoco antes praticado, ou seja, a ação possessória somente não poderá ser movida contra o poder público, visto que em relação a esse é precária.

Finda-se, a princípio, com a informação de que havendo detenção, proibida está o manejo da usucapião, todavia, poderá ser manejada os ações possessórias contra o terceiro que ameaçar, turbar ou esbulhar.

Todavia, tal situação não exclui as possibilidades de regularização por outros meio legais.

2.3 Da Conversão da Posse ou Detenção em Propriedade

A converter a posse em propriedade requer alguns pressupostos, a saber: i) posse; ii) tempo; iii) animus domini . Sabendo que para o pressuposto tempo, pode haver a “soma de posse”, havendo então, a reunião dos três pressupostos acima, sendo a posse pacifica e contínua durante certo período de tempo previsto em lei ocorre o fenómeno jurídico chamado de prescrição aquisitiva que leva o possuidor ao modo originário de aquisição da propriedade.

Esse direito pode ser exercido por intermédio da Ação de Usucapião, essa que atualmente é movida por meio do procedimento comum, sendo que os fundamentos da usucapião são: a necessidade de segurança jurídica e a função social que a coisa possuída deve exercer.

Para chegarmos a um ponto em comum a respeito da conversão da posse em propriedade é necessário compreendermos a posse ad usucapionem. Não desprezando as classificações da posse e suas peculiaridades, mas com as restrições do trabalho monográfico que nos dispomos a fazer, preferimos então ir direto a conversão da posse em propriedade.

Neste sentido, a posse que leva a propriedade e conceituada pela doutrina e pela jurisprudência como posse ad ususcapionem, ou seja, é a posse que se prolonga por determinado tempo estabelecido em lei a qual defere ao seu titular a aquisição do domínio, em resumo é aquela que dá direito a propriedade.

Para GONÇALVES (2017, p. 104) “posse ad usucapionem é a que se prolonga por determinado lapso de tempo estabelecido em lei deferindo ao seu titular a aquisição do domínio.” Certo é que para a declaração do domínio necessário se faz certos requisitos, frente ao regramento trazido pela Constituição Federal e do diploma Civil.

Para VENOSA (2008, p. 68) “um dos principais efeitos da posse é a possibilidade de, com ela, alcançar-se a propriedade pelo de curso de certo tempo”, segundo o Autor, a posse hábil para isso é denominada ad usucapionem. Ainda sobe a orientação Venosa, a posse em algumas situações, ainda que sem boa-fé pode gerar a propriedade.

GLAGLIANO (2017, p. 985), ao se pronunciar sobre a posse geradora de propriedade transcreve texto trazido pela jurisprudência do STJ, a qual, em suma é o seguinte, “Posse usucapionem, por sua vez, é a que tem aptidão de resultar na aquisição da propriedade”.  Para melhor riqueza às lições dosadas pelos autores citados acima, podemos observar a recente decisão da Corte Superior a esse respeito:

“DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. ANULAÇÃO DE NEGÓCIO JURÍDICO. COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. EXISTÊNCIA DE USUCAPIÃO EM FAVOR DO ADQUIRENTE. OCORRÊNCIA DE ERRO ESSENCIAL. INDUZIMENTO MALICIOSO. DOLO CONFIGURADO. ANULAÇÃO DO NEGÓCIO JURÍDICO. 
1. O erro é vício do consentimento no qual há uma falsa percepção da realidade pelo agente, seja no tocante à pessoa, ao objeto ou ao próprio negócio jurídico, sendo que para render ensejo à desconstituição de um ato haverá de ser substancial e real.
2. É essencial o erro que, dada sua magnitude, tem o condão de impedir a celebração da avença, se dele tivesse conhecimento um dos contratantes, desde que relacionado à natureza do negócio, ao objeto principal da declaração de vontade, a qualidades essenciais do objeto ou pessoa.
3. A usucapião é modo originário de aquisição da propriedade em razão da posse prolongada da coisa, preenchidos os demais requisitos legais, sendo que aqui, como visto, não se discute mais sobre o preenchimento desses requisitos para fins de prescrição aquisitiva, sendo matéria preclusa. De fato, preenchidos os requisitos da usucapião, há, de forma automática, o direito à transferência do domínio, não sendo a sentença requisito formal à aquisição da propriedade.
4. No caso dos autos, não parece crível que uma pessoa faria negócio jurídico para fins de adquirir a propriedade de coisa que já é de seu domínio, porquanto o comprador já preenchia os requisitos da usucapião quando, induzido por corretores da imobiliária, ora recorrente e também proprietária, assinou contrato de promessa de compra e venda do imóvel que estava em sua posse ad usucapionem. Portanto, incide o brocardo nemo plus iuris, isto é, ninguém pode dispor de mais direitos do que possui.
5. Ademais, verifica-se do cotejo dos autos uma linha tênue entre o dolo e o erro. Isso porque parece ter havido, também, um induzimento malicioso à prática de ato prejudicial ao autor com o propósito de obter uma declaração de vontade que não seria emitida se o declarante não tivesse sido ludibriado — dolo (CC/1916, art. 92).
6. Portanto, ao que se depreende, seja pelo dolo comissivo de efetuar manobras para fins de obtenção de uma declaração de vontade, seja pelo dolo omissivo na ocultação de fato relevante — ocorrência da usucapião —, também por esse motivo, há de se anular o negócio jurídico em comento.
7. Recurso especial não provido” (REsp 1.163.118/RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4ª Turma, julgado em 20-5-2014, DJe 13-6-2014, rep. DJe 5-8-2014) (grifamos).

Partido para uma interpretação mais restritiva da posse ad usucapionem, que é um dos efeitos da posse. Cumprir ressaltar que, segundo a Constituição Federal e o Código Civil de 2002, há diversas situações que podem levar o possuidor adquirir a propriedade, a depender da situação ou característica da coisa possuída.

A saber, no presente trabalho estamos tratando especificamente de regularização fundiária, cuidaremos então, da posse sobre imóveis, as quais levam a titulo definitivo de propriedade, com destaque para posse em áreas urbana ou rurais, direcionada as ocorrências dentro do quadrilátero chamado Distrito Federal.

2.3.1 Das Espécies da Usucapião

Para iniciar a pesquisa, necessário se faz conhecer as espécies de usucapião possíveis em nosso ordenamento jurídico, ou seja, as forma possíveis de aquisição da propriedade por intermédio da posse.

Sendo assim, subscrevendo a brilhante classificação de MELLO, que organizou a aquisição de bem imóvel quanta as suas espécies, de forma cronológica, a qual, foi a melhor encontra entre os livros pesquisados. Vejamos:

“a). a usucapião extraordinária disciplinada no artigo 1.238 do Código Civil brasileiro;
b). a usucapião ordinária prevista no artigo 1.242 do Código Civil brasileiro;
c). usucapião ordinária com Posse Social, prevista no artigo 1.242, parágrafo único do Código Civil;
d) A usucapião tabular prevista no § 5o do artigo 214 da Lei n° 6.015/73 (Lei de Registro Público);
e) além da usucapião especial subdividida em:
1). a usucapião especial urbana prevista no artigo 183 da CRFB/88, também regulamentada no Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/01) nos artigos 9 (usucapião urbana individual) e artigo 10 (usucapião urbana coletiva), bem como no artigo 1.240 do nosso Código Civil.
2). a usucapião especial rural estatuída pela Lei n° 6.969/81, complementada pelo artigo 191 da CRFB/88 e pelo artigo 1.239 do nosso Código Civil.
f). a usucapião especial urbana por abandono do lar conjugal (ou usucapião familiar), incluída pela Lei n° 12.424, de 16 de junho de 2011;
g).  a usucapião extrajudicial instituída pelo artigo 216-A da Lei de Registros Públicos (Lei n° 6.015/73) (MELLO  2017, p. 191).

Partindo dessas observações, buscaremos compreender de qual forma é possível converter a Posse em propriedade, e mais ao final buscaremos as possibilidades de converter a Detenção em propriedade.

2.3.1.1 Conversão em propriedade pela Usucapião Extraordinária.

Partindo da classificação acima, embora o objetivo não seja explorar todas as modalidades em minúcias, começaremos pela que mais se prolonga no tempo, em se tratando de tempo de posse para aquisição da propriedade, ou seja, a Usucapião Extraordinária, a qual foi inserida no Código Civil de 2002, precisamente no art. 1.238 caput e no Parágrafo único. Ipsis litteris:

“Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir com seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.
Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo”.

Para MELLO (2017, p. 192) a usucapião extraordinária possui alguns pressupostos a serem seguidos, para Ele de inicio faz-se necessário que o possuidor, na forma estabelecida no CC de 2002, possua o imóvel por quinze anos, mas que além do requisito tempo há, portanto, outro pressuposto, qual seja, posse contínua, mansa, pacifica e com animus dominis. Além, é claro, de ser objeto hábil ser usucapido.

Segundo MELLO (2017), o legislador ao avaliar a função social, núcleo do direito de usucapir flexibilizou a modalidade extraordinária, reduzindo o tempo para dez anos, porém, quando outros pressupostos forem alcançados, quais seja a situação inserida no Parágrafo Único do Art. 1.238 do CC/2002, o qual mensura que, havendo o possuidor estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo, aplicar-se-á a redução para dez anos.

Para FELIPE e ELPÍDIO (2017, p. 737) essa inovação do CC de 2002 foi inspirada na função social da posse, para os Autores, para que o possuidor tenha a posse ad usucapionem do imóvel em que reside habitualmente, ou em que exerça atividade produtiva e que seja de forma habitual, não podendo a referida posse tenha sido usada ou habitada esporadicamente ou por temporada.

TARTUCE (2017, p. 119) das lições descrita na 9º edição “Direito das Coisas”, por sua vez explica que, essa modalidade de aquisição da propriedade é exemplo do que ocorre com a usucapião ordinária. Em suas palavras, “há a usucapião extraordinária regular ou comum (caput) e a usucapião extraordinária por posse-trabalho (parágrafo único)”. O Autor, ao falar do assunto “tempo”, nos relembra que em relação a usucapião extraordinária, o prazo foi reduzido para 15 anos, uma vez que o Código Civil de 1916 previa um prazo de 20 anos (art. 550 do CC/1916).

Merece, portanto destaque a assertiva trazida pelo Autor:

“Assim, no que diz respeito à usucapião extraordinária, é seu requisito essencial, em regra, a posse mansa e pacífica, ininterrupta, com animus domini e sem oposição por 15 anos. O prazo cai para 10 anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel sua moradia habitual ou houver realizado obras ou serviços de caráter produtivo, ou seja, se a função social da posse estiver sendo cumprida pela presença da posse-trabalho”.
“O que se percebe é que nos dois casos não há necessidade de se provar a boa-fé ou o justo título, havendo uma presunção absoluta ou iure et de iure da presença desses elementos. O requisito, portanto, é único: a presença da posse que apresente os requisitos exigidos em lei”.

Para concluir a usucapião extraordinária como forma de aquisição da propriedade, vale lembrar as lições trazidas por TARTUCE, a qual pode ser extraída do seu (Manual de Direito Civil 7º edição), que ao tecer comentário a respeito das regras para a modalidade extraordinária de usucapir, assim ensina:

“Ora, é requisito essencial da usucapião extraordinária a existência, em regra, de uma posse mansa pacífica, ininterrupta, com animus domini e sem oposição por 15 anos. O prazo cai para 10 anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel sua moradia habitual ou houver realizado obras ou serviços de caráter produtivo, ou seja, se a função social da posse estiver sendo cumprida pela presença da posse-trabalho” (TARTUCE 2017, p. 1025)

Segundo o autor, para essa modalidade é dispensável a boa-fé, além disso, vem sendo confirmada a tese em diversos tribunais por todo o país:

“O que se percebe é que nos dois casos não há necessidade de se provar a boa-fé ou o justo título, havendo uma presunção absoluta ou iure et de iure da presença desses elementos. O requisito, portanto, é único, isto é, a presença da posse que apresente os requisitos exigidos em lei”.
Por fim, consigne-se que a nova modalidade de usucapião extraordinária, fundada na posse-trabalho, vem sendo objeto de numerosos julgados nacionais (por todos: STJ, REsp 1.088.082/RJ, 4.ªTurma, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 02.03.2010, DJE 15.03.2010; TJSP, Apelação 994.09.2738333, Acórdão 4552538, Fernandópolis, 6.ª Câmara de Direito Privado, Rel. Des. Roberto Solimene, j. 10.06.2010, DJESP 26.07.2010; TJMG, Apelação Cível 1.0317.05.0488004/ 0011, Itabira, 17.ª Câmara Cível Rel. Des. Eduardo Mariné da Cunha, j. 29.10.2009, DJEMG 18.11.2009)”. (TARTUCE 2017, p. 1025)

Para PEREIRA (2017, p. 144) está claro que que o instituto da usucapião extraordinária é fruto da valoração do trabalho humano, para o Autor,  “aquele que por quinze anos tem como seu um imóvel, rural ou urbano, cultivando-o ou tratando-o, tornando o útil à comunidade, não pode ser compelido a deixa-lo à instância de quem o abandonou sem consideração pela sua utilização econômica”.

Segundo PEREIRA (2017), o caráter social e econômico ficou ainda mais claro pela redução do lapso temporal exigido para ser reconhecida a usucapião, ou seja, para dez anos, caso o possuidor do imóvel faça do imóvel sua moradia habitual ou nele realize obras ou serviços de caráter produtivo.

Em suma, a conversão da Posse em propriedade quando preenchido os pressuposto para usucapião extraordinário deve ser, a principio, requerida ao juízo do fórum do imóvel, a qual se dá por meio da Ação de Usucapião. Assis sendo, nas palavras de PEREIRA (2017), “Como tal, o julgador limita-se, por ela, a declarar uma situação jurídica preexistente. Se, ao revés, a aquisição da propriedade dependesse da sentença, seria esta constitutiva”.

Por fim, existindo sentença que declare a aquisição da propriedade do imóvel por usucapião constitui título hábil e poderá ser levado ao registro imobiliário, além disso, haverá modulação do efeito e seu alcance será erga omnes.

2.3.1.2 Conversão em propriedade pela Da usucapião Ordinária

A luz do código civil de 2002 a Usucapião Ordinária foi calcificada no Art. 1.242 caput. Lembrando que para essa modalidade de usucapião, há outros pressupostos a serem observados, para aquele que se aventurar nessa espécie de conversão da posse em propriedade.

Cabe ressaltar, a importância de se observar os requisitos para propor essa modalidade Ordinária de usucapir, quais sejam: i) posse continua e incontestadamente; ii) justo título; iii) boa –fé.

Além dos pressupostos elencados, para que posso haver a redução do tempo para cinco anos, há de se preencher outros requisitos, inseridos no Parágrafo Único do Art. 1.242, ou seja; iv) aquisição onerosa com base no registro do respectivo cartório, e que tenha sido cancelada posteriormente.

Porém, para se aplicar essa regra, faz se necessário que o possuidor tenha estabelecido sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econômico. É o que diz o Art. 1.242 e seu parágrafo único do Código Civil de 2002. Vejamos:

“Art. 1.242. Adquire também a propriedade do imóvel aquele que, contínua e incontestadamente, com justo título e boa-fé, o possuir por dez anos”.
“Parágrafo único. Será de cinco anos o prazo previsto neste artigo se o imóvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro constante do respectivo cartório, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econômico”.

Em que pese à ausência explicita no artigo a respeito do animus domini, não se exclui, ainda que, de certa forma nosso CC tenha adotado a teoria de Lhering, a doutrina e a jurisprudência acabam por pacificar no sentido de que o possuidor para usucapir deve ter exercido sua posse com o ânimo de ser dono.

Nesta direção, a luz das regras trazidas pelo artigo supramencionado, vale trazer a baila os ensinamentos doutrinários inicialmente sobre o Justo Titulo, o qual iniciará pelas lições de TARTUCE (2017, p. 1023), o qual, fundamentado no art. 1201 do CC, no ensina que a “Boa- fé, no caso de boa-fé subjetiva, existente no campo internacional ou psicológico (art. 1.201 CC)”, para o Autor o Justo título “abrange todo e qualquer ato jurídico hábil, em tese, a transferir a propriedade, independentemente de registro”, para TARTUCE, independe, se o justo título para usucapião ordinária foi registrado, para o Autor “o instrumento particular de compromisso de compra e venda independentemente do seu registro ou não no Cartório de Registro de Imóveis”.

A matéria tratada por Tartuce é corroborada pelas considerações trazidas por FELIPE e ELPÍDIO (2017, p. 740), que definem o justo título como aquele “hábil potencialmente, a transferir a propriedade, ainda que não chegue a transferi-la, por algum defeito, ou pela supressão de algum ato necessário para que fosse eficaz”, para os autores em destaque, para se considerar  justo, o título, não precisa tomar a forma de documento escrito. Explicam eles “é o que ocorre, por exemplo, coma sucessão hereditária”.

O mesmo ocorre com a Boa-Fé, como visto a posse de boa-fé consubstancia na consciência do possuidor a convicção de que o fenômeno jurídico gerou a transferência do bem. Neste sentido:

“Boa-fé é a integração ética do justo título (Orosimbo Nonato, Virgílio de Sá
Pereira) e reside na convicção de que o fenômeno jurídico gerou a transferência da propriedade. Internamente, a boa-fé assenta na convicção de não ofender  possuidor um direito alheio (Ruggiero e Maroi), ou no erro de entendimento do possuidor que, razoavelmente, se supõe proprietário. Como fator psíquico, não é elemento de demonstração direta. Daí recorrer-se, na sua comprovação, a uma inversão de conceitos, para determina-lo
como elemento negativo – ausência de má-fé – o que no terreno público significa que o possuidor com justo título considera-se de boa-fé, até que se prove o contrário – donec probetur contrarium” (PEREIRA (2017, p. 147).

PEREIRA faz considerações indispensáveis a respeito do parágrafo único do art. 1.242, CC, para Ele houve a introdução de um elemento novo na concepção, de modo a complicar a interpretação do instituto. Ipsis litteris:

“Introduziu o parágrafo único um elemento novo, e de certo modo
complicador. Prevalece a aquisição por usucapião ordinária, ainda no caso de ter sido o imóvel adquirido por ato oneroso e conste o instrumento de registro público, posto que cancelado por sentença. Neste caso, o tempo fica reduzido a cinco anos, sub conditione de o possuidor ter estabelecido no imóvel a sua morada, ou nele ter realizado investimentos de interesse social e econômico, isto é, nele houver feito despesas que não sejam de interesse apenas do possuidor, mas que se projetem socialmente”. (PEREIRA (2017, p. 147).

O Autor expressa certo receio de que possa haver certo inconveniente desta última ressalva, e isso poderia se abrir margem ao subjetivismo do juiz, devido à falta de um parâmetro em que se possa apoiar. Neste ponto vale apoar-se na jurisprudência da Corte Superior:

“CIVIL. USUCAPIÃO TABULAR. REQUISITOS. MERO BLOQUEIO DE MATRÍCULA. APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO DO INSS INAUTÊNTICA PELOS VENDEDORES. LONGA INATIVIDADE POR PARTE DO ÓRGÃO. AUSÊNCIA D TENTATIVAS DE ANULAÇÃO DO ATO OU RECEBIMENTO DO CRÉDITO. DECURSO DE TEMPO. CABIMENTO D USUCAPIÃO.
1. A usucapião normalmente coloca em confronto particulares que litigam em torno da propriedade de um bem móvel.
2. Na hipótese dos autos, a constatação de que os vendedores do imóvel apresentaram certidão negativa de tributos previdenciários inautêntica levou o juízo da Vara de Registros Públicos, em processo administrativo, a determinar o bloqueio da matrícula do bem.
3. O bloqueio da matrícula não colocou vendedores e compradores em litígio em torno da propriedade de um bem imóvel. Apenas promoveu uma séria restrição ao direito de propriedade dos adquirentes para a proteção do crédito financeiro do INSS.
4. Pelas disposições da Lei de Registros Públicos, o bloqueio da matrícula é ato de natureza provisória, a ser tomado no âmbito de um procedimento maior, no qual se discuta a nulidade do registro público. A lavratura de escritura de compra e venda sem a apresentação de certidão previdenciária é nula, pelas disposições do art. 47 da Lei 8.212/91. Assim, o bloqueio seria razoável no âmbito de uma discussão acerca dessa nulidade.
5. Do ponto de vista prático, o bloqueio produz efeitos em grande parte equivalentes ao do cancelamento da matrícula, uma vez que torna impossível, ao proprietário de imóvel com matrícula bloqueada, tomar qualquer ato inerente a seu direito de propriedade, como o de alienar ou de gravar o bem.
6. Se o INSS ou qualquer outro legitimado não toma a iniciativa de requerer o reconhecimento ou a declaração da nulidade da escritura, o bloqueio da matrícula, por si só, não pode prevalecer indefinidamente. Na hipótese em que, mesmo sem tal providência, o bloqueio acaba por permanecer produzindo efeitos de restrição ao direito de propriedade dos adquirentes do bem, a inatividade do INSS deve produzir alguma consequência jurídica.
7. Num processo de usucapião tradicional, o prazo de prescrição aquisitiva só é interrompido pela atitude do proprietário que torno inequívoca sua intenção de retomar o bem. Se, por uma peculiaridade do direito brasileiro, é possível promover a restrição do direito de propriedade do adquirente para a proteção de um crédito, a prescrição aquisitiva que beneficia esse adquirente somente pode ser interrompida por um ato que inequivocamente indique a intenção do credor de realizar esse crédito.
8. Se, após dez anos a partir do bloqueio da matrícula, o INSS não requer a declaração de nulidade da compra e venda, não executa o crédito previdenciário que mantém perante o vendedor do imóvel, não requer o reconhecimento de fraude à execução, não penhora o bem controvertido, enfim, não toma providência alguma, é possível reconhecer, ao menos em status assertionis, a ocorrência de usucapião tabular, de modo que o indeferimento da petição inicial da ação que a requer é providência exagerada.
9. Recurso especial conhecido e provido, reformando-se a decisão que indeferiu a petição inicial do processo e determinando-se se prosseguimento, com a citação dos interessados, nos termos da lei” (REsp 1133451/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3ª Turma, julgado em 27-3-2012, DJe 18-4-2012)”.

Dentro ainda da Usucapião Ordinária cabe trazer a importante lição trazida por MELLO (2017) a respeito da modalidade (tabular de usucapir, ou seja, Usucapião Tabular). Em que pese, Ele está quase sozinho em seu conceito, é válida as importantes anotações por ele trazidas. Vejamos:

“Aqui vale destacar a regra transitória prevista no artigo 2.029, que preceitua: “Art. 2.029. Até dois anos após a entrada em vigor deste Código, os prazos estabelecidos no parágrafo único do art. 1.238 e no parágrafo único do art. 1.242 serão acrescidos de dois anos, qualquer que seja o tempo transcorrido na vigência do anterior, Lei n° 3.071, de Io de janeiro de 1916”
“A usucapião tabular é aquela que exsurge do registro de imóveis, prestigiando, pois, o serviço registrai imobiliário. A Lei n° 10.931/04 inclui o § 5o no artigo 214 da Lei de Registros Públicos (Lei n° 6.015/73). Em regra, “as nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independente de ação direta.” Ocorre que o § 5º do artigo 214 da Lei de Registros Públicos (Lei n° 6.015/73) excepciona a regra geral expressa no caput do artigo ao afirmar que “a nulidade não será decretada se atingir terceiro de boa-fé que já tiver preenchido as condições de usucapião do imóvel.” (grifo nosso)
Dessa maneira, a usucapião tabular é uma espécie de usucapião originada do convalescimento de uma nulidade absoluta registrada na matrícula do imóvel, uma vez preenchidos os requisitos da usucapião ordinária em favor do adquirente de boa-fé que já tenha registrado o seu título na matrícula do imóvel no cartório imobiliário.
Ora, o que se deseja com esta norma jurídica é a proteção do adquirente de boa-fé que já tiver preenchido as condições para usucapir o imóvel, ainda que em face de uma nulidade absoluta, tais como a realização do negócio jurídico com pessoa que não era a proprietária do bem imóvel, também nos casos de incapacidade absoluta do alienante do imóvel, sem a devida representação, dentre outras hipóteses de nulidade absoluta.
É possível perceber não força a força dos efeitos jurídicos da usucapião tabular, o lesado poderia requerer (com base na ilegitimidade do título) a anulação do registro do título do terceiro adquirente de boa-fé e o consequente cancelamento da inscrição da matrícula do imóvel. Mais uma vez, a norma jurídica desvela a funcionalidade do instituto jurídico da posse, privilegiando o adquirente de boa-fé que exerceu, em cinco anos, no imóvel a sua moradia ou realizou investimentos produtivos no referido imóvel. Esta regra jurídica espraia um cariz social tão forte que é capaz de sobrepor a regra geral no sentido de que a NULIDADE não se sujeita a prazo extintivo, prescricional ou decadencial, podendo ser arguida e reconhecida a qualquer tempo (art. 169). (MELLO, 2017, p. 195)

Conclui-se, portanto, que embora haja um pouco mais de exigências quantos os requisitos para o possuidor conquistar a propriedade, na modalidade Ordinária, essa modalidade é hábil a converter a posse em propriedade, sendo também com o efeito Erga omnes. Todavia, o referido efeito ocorrelogo que for declarada por sentença transitada em julgado e, o titulo judicial ser levado o registro no Cartório de imóvel.

2.3.1.3 Conversão em propriedade pela Usucapião especial

A Usucapião especial é subdividida em: usucapião especial urbana, com previsão no art. 183 da Constituição Federal de 88, assim como segue regulamentada pelo Estatuto das cidades, (Lei nº 10.257/01) previsão, está gravada nos art. 09 e 10, os quais tratam da usucapião urbana individual e sucessivamente da usucapião urbana coletiva.

No mesmo sentido, as modalidades de conversão da posse em propriedade, foram reguladas pelo CC, 2002, art. 1240. Ressalta-se que uma terceira, mas não menos importantes que as demais, porém destinadas a pequenas glebas rurais, não superiores a 50 hectares, ou seja, usucapião especial rural, regulamentada pela Lei nº 6.969/81, a qual foi recepcionada pela CF/ 88 em seu art. 191, também inserido no art. 1239 do CC/2002.

2.3.1.4 Conversão em propriedade pela Usucapião Especial Rural e Urbana

A Usucapião Especial Rural encontra amparo no art. 191 caput, da CF/88; art. 1.239 do CC/2002. Os regramentos para conversão da posse em propriedade pela usucapião especial rural, para a majoritária doutrina também é chamado de “usucapião pró-labore”, essa modalidade foi regulamentada antes da CF/88, porém foi por ela recepcionada, ou seja, já havia uma regulamentação pela Lei 6.969 de 1981.

Para melhor entendermos a presente modalidade, replico a literalidades dos artigos na sequência de suas construções legislativas.

Em primeiro lugar e, com intuito claro de solucionar questões relacionadas a reforma agrária do pais e, com a observância necessária ao estatuto da terra, podemos iniciar os fundamentos da Lei nº  6.969 de 1981, que assim leciona:

“Art. 1º – Todo aquele que, não sendo proprietário rural nem urbano, possuir como sua, por 5 (cinco) anos ininterruptos, sem oposição, área rural contínua, não excedente de 25 (vinte e cinco) hectares, e a houver tornado produtiva com seu trabalho e nela tiver sua morada, adquirir-lhe-á o domínio, independentemente de justo título e boa-fé, podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para transcrição no Registro de Imóveis.
Parágrafo único. Prevalecerá a área do módulo rural aplicável à espécie, na forma da legislação específica, se aquele for superior a 25 (vinte e cinco) hectares.
Art. 2º – A usucapião especial, a que se refere esta Lei, abrange as terras particulares e as terras devolutas, em geral, sem prejuízo de outros direitos conferidos ao posseiro, pelo Estatuto da Terra ou pelas leis que dispõem sobre processo discriminatório de terras devolutas.
Art. 4º – A ação de usucapião especial será processada e julgada na comarca da situação do imóvel.
§ 2º – No caso de terras devolutas, em geral, a usucapião especial poderá ser reconhecida administrativamente, com a conseqüente expedição do título definitivo de domínio, para transcrição no Registro de Imóveis”.

Podemos extrair da combinação das regras trazidas pela norma anterior que, a CF/88 alterou a extensão da área a ser usucapidas de 25 para 50 hectares.

Neste sentido, a Constituição Federal de 1988, ao recepcionar a norma infraconstitucional, estabeleceu em seu art. 191 as seguintes lições:

 “Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”.

O Código civil de 2002 em seu art. 1.239, em obediência a Carta Magna, logo tratou de incluir em sua redação a mesma regra estabelecida na Constituição, vejamos:

“Art. 1.239. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua com sua, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra em zona rural não superior cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade”.

Para Doutrina, a Usucapião Especial Rural é modalidade especial de aquisição de modulo rural. Todavia, vetou qualquer possibilidade de usucapir imóveis público. É o que extraímos das lições de constituição trazidas por MORAES (2016). Vejamos:

“A Constituição Federal criou o chamado usucapião constitucional ou pró-labore, em favor daquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, e zona rural, não superior a 50 hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho o de sua família e tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. Em contrapartida, porém, vedou qualquer possibilidade de usucapião em imóveis públicos”. MORAES (2016, p. 1300).

Ressalta-se que essa modalidade possui ressalva, no sentido de que o possuidor usucapiente não possuir outro imóvel, seja urbano ou rural, situação essa que facilmente pode ser provada por meio de certidão do Cartório de Registro de Imóveis.

Outro ponto a ser observado é que a jurisprudência admite certidões dos Cartórios da situação do bem; caso seja proprietário em outro local do Brasil, será ônus da outra parte provar o contrário.

Partindo para a Doutrina civilista, ressalta-se a forma que a matéria foi tratada por MELLO (2016) que, ao aprofunda a o assunto, nos relembra as constituições anteriores, demostrando que a proteção da posse alinhada a sua função social foi explorada pelo legislados constitucional dede 1934:

“A usucapião especial rural ingressou em nosso ordenamento jurídico através do artigo 125 da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, verbis: “Art 125 – Todo brasileiro que, não sendo proprietário rural ou urbano, ocupar, por dez anos contínuos, sem oposição nem reconhecimento de domínio alheio, um trecho de terra de até dez hectares, tomando-o produtivo por seu trabalho e tendo nele a sua morada, adquirirá o domínio do solo, mediante sentença declaratória devidamente transcrita”. (MELLO, 2017, p. 196 ).

Sem fugir o regramento literal da lei, TARTUCE (2017) descreve ainda, uma situação bastante interessante, ao comparar a usucapião especial rural com os requisitos da usucapião extraordinária, visto que dispensa o justo titulo e a boa-fé.

Segundo o Autor “Não há qualquer previsão quanto ao justo título e à boa-fé, pois tais elementos se presumem de forma absoluta (presunção iure et de iure) pela destinação que foi dada ao imóvel, atendendo à sua função social”. O Autor nos presenteia com o enunciado 312 da CJF, “Observado o teto constitucional, a fixação da área máxima para fins de usucapião especial rural levará em consideração o módulo rural e a atividade agrária regionalizada”.

Corroborando com as instruções acima e, alinhado com a função social, a Corte Superior decidiu, “ainda que seja menor a gleba possuída, há de se reconhecer e declarar a usucapião”. Nessa fundamentação o STJ corte máxima na matéria civil, ao julgar conflito desta natureza, assim decidiu:

DIREITO CIVIL E CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO DE IMÓVEL RURAL DE ÁREA INFERIOR AO MÓDULO RURAL.
Presentes os requisitos exigidos no art. 191 da CF, o imóvel rural cuja área seja inferior ao “módulo rural” estabelecido para a região (art. 4º, III, da Lei 4.504/1964) poderá ser adquirido por meio de usucapião especial rural. De fato, o art. 65 da Lei 4.504/1964 (Estatuto da Terra) estabelece que “O imóvel rural não é divisível em áreas de dimensão inferior à constitutiva do módulo de propriedade rural”. A Lei 4.504/1964 (Estatuto da Terra) – mais especificamente, o seu art. 4º, III (que prevê a regra do módulo rural), bem como o art. 65 (que trata da indivisibilidade do imóvel rural em área inferior àquele módulo) -, ainda que anterior à Constituição Federal de 1988, buscou inspiração, sem dúvida alguma, no princípio da função social da propriedade. Nesse contexto, cabe afirmar que a propriedade privada e a função social da propriedade estão previstas na Constituição Federal de 1988 dentre os direitos e garantias individuais (art. 5º, XXIII), sendo pressupostos indispensáveis à promoção da política de desenvolvimento urbano (art. 182, § 2º) e rural (art. 186, I a IV). No caso da propriedade rural, sua função social é cumprida, nos termos do art. 186 da CF, quando seu aproveitamento for racional e apropriado; quando a utilização dos recursos naturais disponíveis for adequada e o meio ambiente preservado, assim como quando as disposições que regulam as relações de trabalho forem observadas. Realmente, o Estatuto da Terra foi pensado a partir da delimitação da área mínima necessária ao aproveitamento econômico do imóvel rural para o sustento familiar, na perspectiva de implementação do princípio constitucional da função social da propriedade, importando sempre e principalmente, que o imóvel sobre o qual se exerce a posse trabalhada possua área capaz de gerar subsistência e progresso social e econômico do agricultor e sua família, mediante exploração direta e pessoal – com a absorção de toda a força de trabalho, eventualmente com a ajuda de terceiros. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 191, cujo texto se faz idêntico no art. 1.239 do CC, disciplinou a usucapião especial rural, nos seguintes termos: “Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade”. Como se verifica neste artigo transcrito, há demarcação de área máxima passível de ser usucapida, não de área mínima, o que leva os doutrinadores a concluírem que mais relevante que a área do imóvel é o requisito que precede a ele, ou seja, o trabalho realizado pelo possuidor e sua família, que torna a terra produtiva e lhe confere função social. A usucapião especial rural é caracterizada pelo elemento posse-trabalho. Serve a essa espécie tão somente a posse marcada pela exploração econômica e racional da terra, que é pressuposto à aquisição do domínio do imóvel rural, tendo em vista a intenção clara do legislador em prestigiar o possuidor que confere função social ao imóvel rural. Assim, a partir de uma interpretação teleológica da norma, que assegure a tutela do interesse para a qual foi criada, conclui-se que, assentando o legislador, no ordenamento jurídico, o instituto da usucapião rural, prescrevendo um limite máximo de área a ser usucapida, sem ressalva de um tamanho mínimo, estando presentes todos os requisitos exigidos pela legislação de regência, não há impedimento à aquisição usucapicional de imóvel que guarde medida inferior ao módulo previsto para a região em que se localize. Ressalte-se que esse entendimento vai ao encontro do que foi decidido pelo Plenário do STF, que, por ocasião do julgamento do RE 422.349-RS (DJe 29/4/2015), fixou a seguinte tese: “Preenchidos os requisitos do art. 183 da CF, o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área onde situado o imóvel (dimensão do lote)”. REsp 1.040.296-ES, Rel. originário Min. Marco Buzzi, Rel. para acórdão Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 2/6/2015, DJe 14/8/2015.

O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e território compartilha o mesmo pensamento, a nosso ver, não poderia ser diferente, visto que segue as orientações do tribunal superior a respeito da matéria, é o que podemos extrair das lições descrita no presente Acordão:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. AÇÃO DE USUCAPIÃO RURAL. ART. 191 CF/88. AUSÊNCIA DE PROPRIEDADE DE OUTRO IMÓVEL URBANO OU RURAL. POSSE MANSA E PACÍFICA POR CINCO ANOS. IMÓVEL UTILIZADO COMO MORADIA. REQUISITOS PREENCHIDOS. ÁREA NÃO SUPERIOR A 50 HECTARES. ÁREA INFERIOR AO MÓDULO RURAL. POSSIBILIDADE. PRODUTIVIDADE. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. SENTENÇA REFORMADA. 
1. A usucapião especial rural encontra fundamento no artigo 191 da Constituição Federal de 1988, reproduzido no artigo 1.239 do Código Civil de 2002, que exige o cumprimento de cinco requisitos, quais sejam: a ausência de propriedade de outro imóvel, seja urbano ou rural; a posse mansa e pacífica, ou seja, sem oposição, por 5 anos ininterruptos; que o imóvel rural não seja superior a 50 hectares; que a terra seja produtiva, por seu trabalho e/ou de sua família; e, que tenham nela sua moradia.
2. O fato de a áreado imóvel ser inferior ao módulo rural estabelecido para a região não configura impedimento à aquisição da propriedade por usucapião, uma vez que a Constituição, bem como a legislação infraconstitucional, delimitam a extensão máxima do imóvel, sem qualquer ressalva a área mínima.(REsp 1040296/ES, Rel. Ministro MARCO BUZZI, Rel. p/ Acórdão Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 02/06/2015, DJe 14/08/2015).
3. A produtividade do imóvel deve ser aferida pelo cumprimento de sua função social, não constituindo elemento indispensável a exploração econômica da terra, sobretudo quando suas dimensões limitam tal destinação. Se há a utilização racional e adequada da terra, dos recursos naturais e hídricos da propriedade, bem como o cultivo de plantas frutíferas e animais para consumo próprio, cumprida está a sua função social. 
4. Apelação Cível conhecida e provida. Sentença reformada.
(Acórdão n.992269, 20140110381830APC, Relator: SIMONE LUCINDO 1ª TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 01/02/2017, Publicado no DJE: 07/03/2017. Pág.: 333-368)

Partindo do legislado, com o aprofundamento doutrinário e a consolidação pela jurisprudência dos tribunais, podemos, então afirmar que converter a posse rural por intermédio da usucapião rural, é meio que pode também ser usada com forma da conversão da posse em propriedade dentro do Distrito Federal. Acentuando-se as possibilidades de regularização fundiária, quanto às pequenas glebas rurais, seja administrativamente ou por intermédio de ação judicial.

Conclui-se, portanto, na forma da jurisprudência, que a usucapião especial de módulos rurais de até 50 hectares é meio hábil a regularização de terras particulares cujo possuidor tenha feite cumprir sua função social como propriedade rural, assim sendo, é cumprido, nos termos do art. 186 da CF, quando seu aproveitamento for racional e apropriado; quando a utilização dos recursos naturais disponíveis for adequada e o meio ambiente preservado, assim como quando as disposições que regulam as relações de trabalho forem observadas.

Quanto a Usucapião Especial Urbana, é mister lembrar, que seus pressuposto assemelha-se com a Especial Rural. Todavia encontra amparo na CF/88, art. 183 caput e, no art. 1.240 do código civil, bem como no Estatuto das Cidades, art. 9º da Lei 10.257/2001, outra modalidade, mas ainda sobre a moldura Urbana, houve a inclusão da nova “usucapião especial urbana por abandono do lar conjugal”, essa, pela Lei 12.424/2011, fazendo incluir no Código Civil o art. 1.240-A.

Partindo da premissa maior, que corresponde ao ordenamento jurídico aplica a questão, podemos destacar, em primeiro lugar, o fundamento constitucional da matéria, ou seja, o Art. 183, CF/88. Vejamos:

“Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.

Em seguida, o Código Civil constitucional de 2002, em cumprimento a norma Maior, traz no caput do art. 1.240, a ratificação do desejo do legislador constitucional, quando replica a norma constitucional:

“Art. 1.240. Aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.

Não obstante, a partir de 2011 a lei 12.424, acrescentou um novo artigo ao Código Civil (1.240-A) criando uma nova modalidade de usucapião urbana, considerado pela doutrina “usucapião especialíssima”. Tudo isso, em razão do curto prazo para espécie.

“Art. 1.240-A. Aquele que exercer, por 2 (dois) anos ininterruptamente e sem oposição, posse direta, com exclusividade, sobre imóvel urbano de até 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) cuja propriedade divida com ex-cônjuge ou ex-companheiro que abandonou o lar, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio integral, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011) § 1o O direito previsto no caput não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

Anterior ao CC/2002, mas tão importante como ele, o Estatutos das Cidades, traz verbete semelhante em seu art. 9º, §§, 1º e 2º: os quais emolduram os fundamentos da materia:

“Art. 9º Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.
“§ 1º O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil”.
“§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez”.

A doutrina, por sua vez afirma que a modalidade de usucapião especial urbana familiar é especialíssima, pelo fato do reduzido prazo para que o possuidor possa convertê-la em propriedade, ou seja, em apenas dois anos é possível usucapir.

Para PEREIRA (2017), o dispositivo legal proporciona tutela mais célere dos direitos do cônjuge ou companheiro abandonado pelo outro, situação corriqueira da vida em sociedade. Tudo isso, traz benefícios na preservação dos interesses existenciais de todas as pessoas que integram a entidade familiar.

Para PEREIRA (2017), houve uma consagração normativa do instituto, o qual se apoia em pressupostos específico, dada sua aplicação restrita. Vejamos:

“A consagração normativa do instituto apoia-se em pressupostos específicos, comprovando sua aplicação restrita. A começar pelo necessidade de que o parceiro abandonado divida a titularidade do imóvel com o abandonador e continue a residir no bem após o evento – a lei diz “utilizando-o para sua moradia ou de sua família”. Vale dizer, o cônjuge ou companheiro permanece a residir no imóvel do qual detém uma parcela da propriedade e vai, com o transcurso do biênio legal, adquirir a propriedade da fração pertencente ao outro, integralizando o domínio em seu nome. A lei não distingue entre os percentuais que cabem a cada condômino para a eficácia do dispositivo. Portanto, basta a situação da comunhão para que seja deflagrado o mecanismo ad usucapionem em relação à fração remanescente, qualquer que seja a razão da divisão entre as cotas: meio a meio; 40 a 60%; 20 a 80% etc. O raciocínio, tal como apresentado, aparentemente remete a antigo brocardo interpretativo – no qual o legislador não distinguiu, não cabendo ao intérprete fazê-lo. Porém, muito mais do que isso, a justificativa última encontrasse nos valores constitucionais da tutela da pessoa humana no ambiente familiar. O expediente simplifica excepcionalmente a aquisição da propriedade, reunindo as frações sob a titularidade do responsável que permanece na residência, em benefício da segurança jurídica do núcleo”. (PEREIRA 2017, p.152),

Para GAGLIANO, PABLO STOLZE (2017), a usucapião, instituída Familiar é norma que se aplica independentemente de divorcio, para os Autores “Com acerto, o Enunciado n. 501 da V Jornada de Direito Civil dispõe que as expressões “ex-cônjuge” e “ex-companheiro”, contidas no art. 1.240-A do Código Civil, correspondem à situação fática da separação, independentemente de divórcio”.

 Neste sentido, podemos ainda destacar através literalidade da lição trazida pelos autores, que o referido direito é direito e potestativo e dispensa causa especifica:

“Com efeito, se o abandono do lar não é mais fundamento jurídico para o divórcio — na medida em que este direito é essencialmente potestativo e dispensa causa específica declarada —, por outro lado, poderá resultar no reconhecimento da usucapião em favor do cônjuge ou companheiro que permaneceu no imóvel do casal, exercendo posse mansa, pacífica e com animus domini” (GAGLIANO, PABLO STOLZE, 2017, p. 1013).

Os Autores trazem as palavras de ELPÍDIO DONIZETTI, quando esse escreveu um artigo a respeito do tema para revista CONJUR, a qual corrobora seu entendimento, é nosso dever colacionar para aprofunda no conhecimento do instituto. Vejamos:

“A concretude auxilia na compreensão. Marido e mulher possuem um imóvel de morada (casa ou apartamento na cidade) de até 250 m², pouco importa se adquirido com economia de ambos ou se o condomínio se formou em decorrência de união estável ou do regime de bens do casamento. O marido se engraçou por uma moçoila e foi viver esse novo amor nas ilhas Maldívias, ficando mais de dois anos sem querer saber notícias do mundo, muito menos da ex. Resultado da aventura: se a mulher continuou a morar na casa e não era proprietária de outro imóvel urbano ou rural, adquire a totalidade do bem por usucapião. Para ver o seu direito reconhecido, basta ingressar na justiça e provar os requisitos legais. O que não vai faltar é testemunha com dor de cotovelos para dizer que o marido era um crápula”.

Seguindo em frete, e ainda sobre a usucapião especial urbana, pautada na matriz constitucional, mas agora direcionada ao disposto no art. 183 da CF/88 C/C o art. 1.240 do Diploma Civil.  Todavia, voltada à aquisição do titulo de domínio individual, cabe lembrar que os pressupostos embora semelhantes à usucapião rural em seus aspectos legais, trazem distinção quanto a sua natureza jurídica. Enquanto aquela vislumbra a reforma agraria e se pauta na função social e a fixação do homem no campo, ocupação produtiva. Segundo GONÇALVES (2017, p. 258) “constitui a consagração do principio ruralista de que deve ser dono da terra rural quem a tiver frutificado com seu suor, tendo nela sua moradia e de sua família”.

Essa por sua vez, “Usucapião Urbana individual”, nos traz a função social no sentido de que o imóvel deve ser usado par a moradia do possuidor e de sua família, bem com o a área máxima a ser usucapida não poderá ser superior a 250m². Neste sentido vale trazer o quadro de resumo de TARTUCE (2017, p. 1029), a qual expressa bem os pressuposto para a aquisição do titulo:

Para o Autor “Cumpre observar que não há menção quanto ao justo título e à boa-fé pela presunção absoluta ou iure et de iure de suas presença”.

Noutro sentido, para se configurada a usucapião urbana, existem outros requisitos, os quais podem ser observados, sem desprezar o Enunciado nº 313, da IV Jornada (2006), mas direcionamos a posse social, que representa o tema em debate, podemos então destacar o Enunciado n. 85, da I Jornada de Direito Civil (2002), o qual traz contornos ao entendimento expresso na norma constitucional e civil, da seguinte forma “Para efeitos do art. 1.240, caput, do novo Código Civil, entendesse por ‘área urbana’ o imóvel edificado ou não, inclusive unidades autônomas vinculadas a condomínios edilícios”.

Outro sim, podemos trazer a baila o disposto do Enunciado n. 314, da IV Jornada, o qual leciona “para os efeitos do art. 1.240, não se deve computar, para fins de limite de metragem máxima, a extensão compreendida pela fração ideal correspondente à área comum”. Neste sentido, o calculo exigido em lei somente deve ser considerada a área autônoma ou individual e não a fração da área comum.

Neste ponto, a doutrina diverge sobre as possibilidades de usucapir terreno sem edificação, mas em relação a apartamento em condomínio, tende a convergir no sentido ser prontamente legal, sendo esse o entendimento jurisprudencial, que apartamento, com exclusão de áreas comum ser passiveis de usucapião.

Resta, portanto em apertada síntese discorrer um pouco sobrea a modalidade de usucapião especial urbana coletiva, a qual foi construída sobre os trilhos do Estatuto das cidades, sendo que em redação do art. 10 do estatuto (Lei 10.257/2001), assim dispõe:

“art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupado por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural”.

Esse artigo consagra a modalidade estudada, o qual possibilita a usucapião coletiva urbana,  nos casos que envolvem imóveis localizados em densas áreas urbanas. Novamente trazemos ao conhecimento, o quadro de resumo extraídos das lições de TARTUCE (2017, p. 1034) a qual expressa os pressupostos exigidos para sua configuração. Vejamos:

Para TARTUCE o estatuto das cidades traz importante regra de cunho material e procedimental, os quais preveem as forma de, contagem de prazos, soma das posses, além dos requisitos básicos para ter acesso a modalidade especial coletiva de usucapir. Assim destaca:

“Os parágrafos do art. 10 do Estatuto da Cidade trazem importantes regras de cunho material e processual. De início, prevê o § 1.º do art. 10 do Estatuto da Cidade que o possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por esse artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas. Em outra norma especial, está consagrada a possibilidade da accessio possessionis, ou seja, a possibilidade de o sucessor da posse somar, no aspecto temporal, a posse anterior para fins de usucapião coletiva”.

Ainda, segundo as lições de TARTUCE, colabora com a informação de que no capo processual a usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.

Essas lições encontra fundamento no art. 10, § 2.º, da Lei 10.257/2001, não nos esquecendo de que ao declara a usucapião, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas, é o que nos mostra o art. 10, § 3.º, da Lei 10.257/2001.

Por ultimo, destaca-se o regramento que deve constar da sentença, no sentido de que o estabelecimento de um condomínio a favor dos usucapientes deve constar da sentença declaratória da propriedade, além do condomínio constituído pela sentença a informação de que ele é indivisível, não sendo passível de extinção, com exceção se houver deliberação favorável tomada por no mínimo, dois terço dos condôminos.

Caso haja execução urbana após a constituição do condomínio aplica-se art. 10, § 4.º, da Lei 10.257/2001. Sendo assim, as modalidades de usucapião especial, se mostram um instrumento de grande valia para resolver a maioria das questões fundiária do Distrito Federal, visto que as situações de irregularidades dentro do Quadrilátero são bastante peculiares, e as posse em terras rurais são, na grande maioria, menores que 50 hectares, e as favelas em áreas privadas, geralmente as edificações são inferiores aos 250m² exigidos em lei, possibilitando por demais sua regularização.

2.3.1.5 Conversão em propriedade pela Usucapião Extrajudicial

Sem desprezar as demais modalidades de usucapião, mas com intuito claro de buscar as soluções possíveis de regularização, ou seja, o tema proposto neste estudo que é de forma sucinta explorar o contexto da regularização fundiária urbana e rural no Distrito Federal passou então a mais recente possibilidade, essa nascida com o Código de Processo Civil de 2015, qual seja, Usucapião Extrajudicial.

Como pode ser visto, o art. 1.071 do novo Código de Processo Civil introduziu na Lei de Registros público o Art. 216-A, admitindo a usucapião extrajudicial, a qual deve ser processada diretamente perante o Cartório de Registro de Imóvel da circunscrição em que for registrado o imóvel usucapiendo. Contudo, o pedido será formulado pelo possuidor interessado, mas deve ele se fazer representar por Advogado, e deve a petição ser instruída na forma dos incisos, assim dispôs o NCPC/2015

“Art. 1.071. O Capítulo III do Título V da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos), passa a vigorar acrescida do seguinte art. 216-A”

Observando as disposições da lei de Registros Públicos Lei nº 6.015/73, art. 216-A. Vejamos:

“Art. 216-A. Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente perante o cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo, a requerimento do interessado, representado por advogado, instruído com
I – ata notarial lavrada pelo tabelião, atestando o tempo de posse do requerente e seus antecessores, conforme o caso e suas circunstâncias;
II – planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado, com prova de anotação de responsabilidade técnica no respectivo conselho de fiscalização profissional, e pelos titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes;
III – certidões negativas dos distribuidores da comarca da situação do imóvel e do domicílio do requerente;
IV – justo título ou quaisquer outros documentos que demonstrem a origem, a continuidade, a natureza e o tempo da posse, tais como o pagamento dos impostos e das taxas que incidirem sobre o imóvel.
§ 1º O pedido será autuado pelo registrador, prorrogando-se o prazo da prenotação até o acolhimento ou a rejeição do pedido.
§ 2º Se a planta não contiver a assinatura de qualquer um dos titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes, esse será notificado pelo registrador competente, pessoalmente ou pelo correio com aviso de recebimento, para manifestar seu consentimento expresso em 15 (quinze) dias, interpretado o seu silêncio como discordância.
§ 3º O oficial de registro de imóveis dará ciência à União, ao Estado, ao Distrito Federal e ao Município, pessoalmente, por intermédio do oficial de registro de títulos e documentos, ou pelo correio com aviso de recebimento, para que se manifestem, em 15 (quinze) dias, sobre o pedido.
§ 4º O oficial de registro de imóveis promoverá a publicação de edital em jornal de grande circulação, onde houver, para a ciência de terceiros eventualmente interessados, que poderão se manifestar em 15 (quinze) dias.
§ 5º Para a elucidação de qualquer ponto de dúvida, poderão ser solicitada ou realizadas diligências pelo oficial de registro de imóveis.
§ 6º Transcorrido o prazo de que trata o § 4o deste artigo, sem pendência de diligências na forma do § 5o deste artigo e achando-se em ordem a documentação, com inclusão da concordância expressa dos titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes, o oficial de registro de imóveis registrará a aquisição do imóvel com as descrições apresentadas, sendo permitida a abertura de matrícula, se for o caso.
§ 7º Em qualquer caso, é lícito ao interessado suscitar o procedimento de dúvida, nos termos desta Lei.
§ 8º Ao final das diligências, se a documentação não estiver em ordem, o oficial de registro de imóveis rejeitará o pedido.
§ 9º A rejeição do pedido extrajudicial não impede o ajuizamento de ação d usucapião.
§ 10. Em caso de impugnação do pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, apresentada por qualquer um dos titulares de direito reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes, por algum dos entes públicos ou por algum terceiro interessado, o oficial de registro de imóveis remeterá os autos ao juízo competente da comarca da situação do imóvel, cabendo ao requerente emendar a petição inicial para adequá-la ao procedimento comum”.

Da leitura dos artigos acima colacionados extrai-se que o reconhecimento da usucapião extrajudicial poderá ser efetivada perante o cartório de registro de imóvel, poderá porque, existe a possibilidade da impugnação que, neste caso, será levada ao judiciário com a oportunidade de emenda a inicial do possuidor.

Segundo MELLO (2017, p. 208) Um dos objetivos precípuos é atribuir aos notários e registradores a possibilidade de solucionar as demandas de forma consensual e extrajudicial, para MELLO os cartórios são dotados de fé pública, e prestam serviços públicos de forma a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia de atos jurídicos.

Neste sentido, MELLO, afirma o seguinte:

“O artigo 236 da Constituição da República afirma que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. A usucapião extrajudicial é um dos caminhos em direção à extrajudicialização, tais como a retificação extrajudicial de registro imobiliário (Lei n° 10.931/04), o divórcio e o inventário extrajudiciais (Lei n° 11.441/07), etc.
“Assim, sem prejuízo da via jurisdicional, o interessado, representado por um advogado, poderá ingressar com um pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, diretamente no cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel a ser usucapido. O objeto da usucapião extrajudicial pode ser um bem imóvel urbano ou rural”. MELLO (2017, p. 208)

Já para GAGLIANO, PABLO STOLZE o instituto “é capaz de escapar da regra geral da reserva de jurisdição, na medida em que a apreciação aquisitiva é oficialmente reconhecida por meio de ato de natureza não jurisdicional”.

Como se trata de instituto novo no ordenamento jurídico, não há julgado a esse respeito, primeiro que havendo a consumação da usucapião extrajudicial, esse independe de homologação, segundo que havendo remessa ao tribunal, não há discussão severa sobre o ato cartorário, sendo assim o estudo limita-se a entender a nova norma e seu impacto nas forma de regularizar uma situação de fato a ser declarada e registrada como propriedade.

Outro meio Extrajudicial de regularizar é sem duvida por intermédio da usucapião administrativa, a qual foi consagrada pela Lei 11.977 de julho de 2009, essa lei criou O programa Minha Casa Minha Vida a qual foi destinada a ao custeio de moradia para pessoas de baixa renda, foi por ela que foi instituído, também diversos programas de regularização fundiária.

Problemas encontrados durante a execução da lei supra, houve, então, a introdução da Lei 12.424 de junho de 2011, a qual trouxe diversas alterações na lei antes mencionada, além disso, inovou com a transformação de terra Urbana em terra urbanizada, trazendo novas diretrizes para infraestrutura e integração social da comunidade.

A o art. 59 da lei 12.424/11 disciplina a modalidade de usucapião administrativa, a qual pode ser requerida e processada no Cartório de Registro de Imóveis, e não em juízo, assim legitima o poderá público a posse de ocupantes de imóveis públicos  ou particulares.

 Neste ponto, merece destaque que a Lei, não faz distinção entre imóveis públicos, como proibidos de usucapir, mas simplesmente afirma a possibilidade, estrita, mas eficaz no sentido de converter a detenção de imóvel publico em propriedade. Vejamos:

“Art. 59.  A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia.
§ 1º  A legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público, desde que:
I – não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural; 
II – não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente.
§ 2º A legitimação de posse também será concedida ao coproprietário da gleba, titular de cotas ou frações ideais, devidamente cadastrado pelo poder público, desde que exerça seu direito de propriedade em um lote individualizado e identificado no parcelamento registrado.”

Combinando os artigos acima com o art. 167 da Lei 11.977 de julho de 2009, podemos verificar ainda mais a possibilidade de usucapira tanto a posse em terras privada, como a detenção em terras públicas, destinadas a urbanização:

“Art. 167 – No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos.
I – o registro:
41.  da legitimação de posse;   
42.  da conversão da legitimação de posse em propriedade, prevista no art. 60 da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009; (Incluído pela Le nº 12.424, de 2011) 43. da Certidão de Regularização Fundiária (CRF);           (Incluído

Segundo a premissa maior ora albergada na norma infraconstitucional, depois de transcorrida os prazos e havendo a regularização deverá o cartório incumbido da análise da documentação imitir certidão de regularização fundiária, sendo que essa diretriz foi trazida pela nova lei de regularização fundiária, Lei nº 13.465, de 11 de julho 2017, a qual de nova redação ao art. 167 da lei supramencionada.

Segundo a analise doutrinária trazida por PEREIRA (2017, p. 154) podemos extrair em três verificações, a saber:

Da análise da lei extrai-se que o mecanismo da usucapião administrativa se consuma em três verificações sucessivas: (i) inclusão da área no “programa de regularização fundiária de interesse social”, assim definido pelo art. 47, VII, da Lei 11.977/09; (ii) sua “demarcação urbanística” (art. 47, III); e (iii) concessão da legitimação de posse (art. 47, IV).

Para PERREIRA, faz-se necessário evidencias que não se trata de uma nova forma de usucapião, pois seus requisitos são semelhantes aos da usucapião especial do art. 183 da Constituição Federal, também prevista nos arts. 1.240 do Código Civil e 9º do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01). Para o Autor a inovação, nesta sede, se da apenas quanto à eleição da via administrativa para a aquisição da propriedade.

Da análise da legislação aplicada a essa modalidade de conversão da posse ou da detenção em propriedade, pode se inferir que há possibilidade do procedimento recair sobro bens da União dos Estados do Distrito Federal e dos municípios, projetos esses destinados à implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social, principalmente pela leitura do art. 47, VII, c, da Lei 11.977/09.

Para PEREIRA (2017, p. 155), com a novel legislação trazida através da medida provisória 759, de 22 de dezembro de 2016, é possível que haja debates sobre a constitucionalidade, visto que transcorrido o prazo de 5 anos, os imóveis ainda que seja público se tornarão aptos a deflagração da usucapião. Vale trazer as considerações do autor:

Transcorrido o quinquênio apto a deflagrar a usucapião, debate judicial que se pode antever, à luz dos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal, travar-se-á acerca da constitucionalidade do dispositivo legal citado. Se, de um lado, a Carta de 1988 busca vedar a usucapião de bens públicos, por outro, ponderasse que a inserção da área pública no programa de regularização fundiária – somente levada a cabo pela própria administração – é o instrumento por meio do qual se realiza a função social do bem público.

Para PEREIRA, a MP 759, com vertida atualmente na Lei nº 13.465 de 11 de julho de 2017, a qual versa sobre regularização fundiária rural e urbana revogou, entre outras a usucapião administrativa contemplada no referido art. 60 da Lei nº 11.977/2009. Para PEREIRA, a nova norma passou a prever instrumentos, tais como a legitimação fundiária, definida pelo art. 21 como a forma originária de aquisição do direito real de propriedade, conferido por ato discricionário do Poder Público tendo em vista que os art. 21 e 22 da nova lei traz a informação que: “àquele que detiver área pública ou possuir área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado”.

O art. 22 da Lei nº 13.465 ensina da seguinte forma “constitui ato do Poder Público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse”. Como pode ser extraído da Lei nº 13.465, significativas transformações no âmbito da regularização fundiária, portanto a usucapião administrativa também é instrumento para conversão da posse e da detenção em propriedade.

3. DOS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

Realizada as pesquisas bibliográficas a respeito dos instrumentos legais que possibilitam a regularização, através dos temas da teoria da posse e sua função social, bem como os princípios e normas que regem a detenção, vislumbrando as possibilidades da conversão de ambas em propriedade. Neste terceiro momento, serão abordados os instrumentos de regularização fundiária urbana, disponíveis ao Poder Público e ao cidadão, que poderão ser usados na regularização fundiária no Distrito Federal.

Neste momento, nosso objetivo de expor o embasamento legal da regularização fundiária urbana no Distrito Federal, bem como, tecer considerações acerca da aplicabilidade dos principais instrumentos de regularização fundiária urbana. Inicialmente, serão selecionados alguns instrumentos do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), seguindo pela Lei nº 11.977/07, e posteriormente, a nova lei de regularização fundiária (Lei 13.465 de 11 de julho de 2017).

3.1 A Nova Lei de Regularização Fundiária Lei 13.465 de 11 de julho de 2017

O Distrito Federal, na forma já abordada na introdução deste estudo, cabe ressaltar que, com as intenções políticas de trazer a capital dos pais para o Centro-Oeste do Brasil surgiu o primeiro traçado de onde viria a ser instalada a nova Capital do Brasil.

A história das demarcações e desapropriação por interesse publica, surgiram entre os anos de 1954 e 1958, segundo Salles (2008, p. 2008. p. 264) as desapropriações tiveram inicio em 1955.

Com a mudança do Distrito Federal para o planalto central sugiram antão a migrações de trabalhadores comuns e profissionais de todo o Brasil, todos em busca de uma nova vida. Ocorre que a migração ocorreu de certa forma motivada pelo governo pelo então presidente da república Juscelino Kubitschek.

Como a constante evolução da Capital, cada dia mais foi chegando mais cidadãos para Brasília, no entanto o projeto piloto não permitia a grande aglomeração no cento da capital.

Assim, surgem então às políticas públicas de regularização fundiária através do Poder Público, contudo não foram suficientes ou não acompanhou o crescimento populacional.

Tal situação gerou uma grande quantidade de imóveis em situação irregular, visto que a capital foi planejada para apenas 500 mil habitantes, no ano 2000, segundo dados do IBGE ela nesta data possuía 2, 5 milhões, sendo 1,96 milhões na área urbana e cerca de 90 mil na área rural.

Cumpre ressaltar que, em que pese ter ocorrido desapropriações, inicialmente pela Empresa Terras de Goyas, as quais tiveram inicio por volta de 1922, para implantação da capital, parte das terras foram novamente vendidas, porém, grande parte foi novamente desapropriada pela própria União Federal, nesse segundo momento =, o qual ocorreu por volta de  1959 diversos imóveis, não foram desapropriados, e outro, após a aprovação do projeto denominado plano piloto, foi novamente vendido para os cidadãos, e uma grande parte entregue a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (NOVACAP), e posteriormente a Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal (TERRACAP), bem como aquelas terras desapropriadas pela União foram repassada ao Instituto Nacional de Reforma Agraria (INCRA)

Diante de toda a problemática ocorrida entorno das desapropriações e, com a construção das novas cidades para abrigar a população que migravam sem parar de todo território nacional, surge então à figura das favelas e das invasões de terras públicas e privadas, além disso, surgiram os aglomerados, de residência múltiplas em um único lote, o que agora poderá ser resolvido pelo direito de laje.

Historicamente a população brasiliense assistem diversos governos buscando meios para solucionar as questões voltadas a moradias e a regularização no Planalto Central. Todavia, fato notório é, que se vê são demolições sem precedente em todas as regiões do Distrito federal.

Neste sentido, merece destaque a leitura de SALLES (2008, pp. 268-273), relata a drástica historia vivida pelo brasiliense e candangos. Vejamos:

O problema da legalização das desapropriações persistiu até os anos 80. Aproveitando as brechas na lei, estimulado pela necessidade de moradia para grande parte da população da classe média e com a ajuda de uma legião de advogados inescrupulosos, se formou um mercado de especulação imobiliária que atuava de forma pouco ética, explorando uma das maiores fontes de riqueza ilícita, a mudança de destinação de áreas rurais e de proteção ambiental, localizadas principalmente em terras públicas, para áreas urbanas, vendidas ilegalmente a particulares. Os lotes formados se vendiam na planta, e a responsabilidade pela urbanização e criação de infraestrutura ficava para os adquirentes, criando-se áreas ocupadas sem nenhum estudo de impacto ambiental e organizadas de forma espontânea, sem qualquer planejamento, destruindo áreas protegidas e outras interessantes por sua beleza cênica, impermeabilizando o solo e contaminando mananciais de água.

Em meio às calorosas discussões sobre regularização fundiária, foi criado o projeto de regularização fundiária rural e urbana pelo Poder Executivo Federal, dando origem a Medida Provisória 759, a qual foi publicada e entrou em vigor em 22 de dezembro de 2016.

A medida provisória foi duramente criticada, pelo Governo do Distrito Federal, que por meio de diversos decretos, tais como: i) (Lei Distrital nº 5.803, de 11 de janeiro de 2017), essa com fito de “Institui a Política de Regularização de Terras Públicas Rurais pertencentes ao Distrito Federal ou à Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal – Terracap e dá outras providências”; ii) (Decreto Distrital nº 38.125/2017, de 11 de abril de 2017), o decreto buscou “Regulamenta a Lei nº 5.803, de 11 de janeiro de 2017, que institui a Política de Regularização de Terras Públicas Rurais pertencentes ao Distrito Federal ou à Agência de Desenvolvimento de Brasília – TERRACAP e dá outras providências”; iii) (Portaria nº 74, de 3 de outubro de 2017), essa portaria foi em busca de “Estabelece procedimentos administrativos para elaboração, apresentação e análise do Plano de Utilização da Unidade de Produção – PU e do Parecer Técnico no âmbito do processo de regularização das terras públicas rurais, ou com características rurais, de que trata a Lei nº 5.803, de 11 de janeiro de 2017, e dá outras providências;  iv) (Resolução TERRACAP nº 244, de 4 de maio de 2017), por sua vez “dispõe sobre os critérios e a uniformização dos procedimentos legais para Concessão De Uso oneroso – CDU e de Concessão de Direito Real de Uso – CDRU de imóveis rurais de propriedade da Companhia Imobiliária de Brasília – TERRACAP, com ou sem opção de compra, diretamente ou por meio de Licitação Pública”.,

 Com isso, o Governo buscou dar outro norte para a regularização fundiária distrital. Contudo, após calorosos debates na Câmara Federal e no Senado foi aprovada e publicada a MP 759 a qual foi sancionada e convertida na Lei 13.465 de 11 de julho de 2017, a qual esta em vigor até a presente data.

Com a entrada em vigor da nova Lei de Regularização Fundiária, Lei 13.465 de 11 de julho de 2017, emerge, então, diversas possibilidades de regularização dos terrenos rurais e urbanos no Distrito Federal. A nova lei traz obrigatoriedade para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios a criação de planos de regularização, onde todos devem seguir uma regra geral denominada de Regularização Fundiária Rural, ou seja, Reurb–E, e Reurb-S.

A nova norma trouxe disposições capazes de acabar com a grilagem de terras no Distrito Federal bem como afastar o perigo de crescimento desordenado, bem como seguindo as diretrizes da Lei, almeja-se um crescimento organizado e ambientalmente equilibrado, seguindo de certa forma as regras criadas pela própria comunidade brasiliense, ou seja, a regularização dos condomínios de lote.

Ao tratar de Regularização Fundiária e, em suma o que se tem de mais novo sobre o assunto é a Lei 13.465 de 11 de julho de 2017, a qual introduziu diversas e importantes alterações no ordenamento jurídico brasileiro, bem como introduziu no rol dos direito reais o “Direito Real de Laje”. Além de outras mudanças que passamos, a partir de agora expor.

A primeira alteração introduz o direito real de laje no Código Civil Brasileiro, essa que ocorreu com inclusão dos incisos XII e XIII, os quais trazem a concessão de direito real de uso e a laje. Vejamos:

“Art. 1.225. São direitos reais:
XII – a concessão de direito real de uso; e
XIII – a laje”. 

A segunda e não menos importante foi Para regulamentar o novo direito foi também acrescentados o art. 1.510-A e paragrafos, no Código Civil, no Título XI, o qual foi inserido como Capítulo Único, os quais versam sobre o tratamento do direito real de laje, na oportunidade foi mencionado a respeito da cessão de superfície e das regras aplicada frente a nova lei. ipsis litteris:

“Art. 1.510-A. O direito real de laje consiste na possibilidade de coexistência de unidades imobiliárias autônomas de titularidades distintas situadas em uma mesma área, de maneira a permitir que o proprietário ceda à superfície de sua construção a fim de que terceiro edifique unidade distinta daquela originalmente construída sobre o solo. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 1º O direito real de laje somente se aplica quando se constatar a impossibilidade de individualização de lotes, a sobreposição ou a solidariedade de edificações ou terrenos. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 2º O direito real de laje contempla o espaço aéreo ou o subsolo de terrenos públicos ou privados, tomados em projeção vertical, como unidade imobiliária autônoma, não contemplando as demais áreas edificadas ou não pertencentes ao proprietário do imóvel original. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 3º Consideram-se unidades imobiliárias autônomas aquelas que possuam isolamento funcional e acesso independente, qualquer que seja o seu uso, devendo ser aberta matrícula própria para cada uma das referidas unidades. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 4º O titular do direito real de laje responderá pelos encargos e tributos que incidirem sobre a sua unidade. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 5º As unidades autônomas constituídas em matrícula própria poderão ser alienadas e gravadas livremente por seus titulares, não podendo o adquirente instituir sobrelevações sucessivas, observadas as posturas previstas em legislação local. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 6º A instituição do direito real de laje não implica atribuição de fração ideal de terreno ao beneficiário ou participação proporcional em áreas já edificadas. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 7º O disposto neste artigo não se aplica às edificações ou aos conjuntos de edificações, de um ou mais pavimentos, construídos sob a forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não, nos termos deste Código Civil e da legislação específica de condomínios. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)
§ 8º Os Municípios e o Distrito Federal poderão dispor sobre posturas edilícias e urbanísticas associadas ao direito real de laje. (Incluído pela Medida Provisória nº 759. de 2016)”.

A nova lei também também tratou de proibir obras prejudiciais ou desregradas que fuja ao segurança, estática e a legislação, acrescentando o art. 1.510-B e art. 1510-C:

”Art. 1.510-B. É expressamente vedado ao titular da laje prejudicar com obras novas ou com falta de reparação a segurança, a linha arquitetônica ou o arranjo estético do edifício, observadas as posturas previstas em legislação local.
Art. 1.510-C. Sem prejuízo, no que couber, das normas aplicáveis aos condomínios edilícios, para fins do direito real de laje, as despesas necessárias à conservação e fruição das partes que sirvam a todo o edifício e ao pagamento de serviços de interesse comum serão partilhadas entre o proprietário da construção-base e o titular da laje, na proporção que venha a ser estipulada em contrato.
§ 1º São partes que servem a todo o edifício:
I – os alicerces, colunas, pilares, paredes-mestras e todas as partes restantes que constituam a estrutura do prédio;
II – o telhado ou os terraços de cobertura, ainda que destinados ao uso exclusivo do titular da laje;
III – as instalações gerais de água, esgoto, eletricidade, aquecimento, ar condicionado, gás, comunicações e semelhantes que sirvam a todo o edifício; e
IV – em geral, as coisas que sejam afetadas ao uso de todo o edifício.
§ 2º É assegurado, em qualquer caso, o direito de qualquer interessado em promover reparações urgentes na construção na forma do parágrafo único do art. 249 deste Código”

Em se tratando do direito de alienação vinculado ao direito de laje, o diplomado inseriu regras claras referente ao direito de preferência, esse em igualdade de condições com o terceiro:

Art. 1.510-D. Em caso de alienação de qualquer das unidades sobrepostas, terão direito de preferência, em igualdade de condições com terceiros, os titulares da construção-base e da laje, nessa ordem, que serão cientificados por escrito para que se manifestem no prazo de trinta dias, salvo se o contrato dispuser de modo diverso.
§ 1º O titular da construção-base ou da laje a quem não se der conhecimento da alienação poderá, mediante depósito do respectivo preço, haver para si a parte alienada a terceiros, se o requerer no prazo decadencial de cento e oitenta dias, contado da data de alienação.
§ 2º Se houver mais de uma laje, terá preferência, sucessivamente, o titular das lajes ascendentes e o titular das lajes descendentes, assegurada a prioridade para a laje mais próxima à unidade sobreposta a ser alienada.
Art. 1.510-E. A ruína da construção-base implica extinção do direito real de laje, salvo:
I – se este tiver sido instituído sobre o subsolo;
II – se a construção-base não for reconstruída no prazo de cinco anos.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não afasta o direito a eventual reparação civil contra o culpado pela ruína”.

A nova norma também modificou significativamente a Lei de Registros Públicos, (Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973), acrescentando a seguinte disposição:

“Art. 176 – O Livro nº 2 – Registro Geral – será destinado, à matrícula dos imóveis e ao registro ou averbação dos atos relacionados no art. 167 e não atribuídos ao Livro nº 3. (Renumerado do art. 173 com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975)..
§ 9º  A instituição do direito real de laje ocorrerá por meio da abertura de uma matrícula própria no registro de imóveis e por meio da averbação desse fato na matrícula da construção-base e nas matrículas de lajes anteriores, com remissão recíproca.  (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017).”

Há outra alteração trazida pelo art. 78 da Lei 13.465/2017, a qual acrescentou ao art. 2° os §§ 7º e 8, acrescentando também no art. 4º o § 4º, e por ultimo introduziu o art. 36-A, todos na  Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, essa, por sua vez versa sobre os condomínios de lotes e da outras orientações a respeito da forma de regularização, contudo parece obrigar os condôminos a suportar os ônus da conservação e manutenção nos condomínios fechados. Todavia, esse dispositivo parece afastar jurisprudência consolidada a qual passou a vigorar da seguinte forma :

“Art. 78.  A Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, passa a vigorar com as seguintes alterações (Lei nº 13.465, de 2017))
 
Lei Art. 2º. O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. (Lei no 6.766/1979);
7º O lote poderá ser constituído sob a forma de imóvel autônomo ou de unidade imobiliária integrante de condomínio de lotes. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017);
“§ 8º  Constitui loteamento de acesso controlado a modalidade de loteamento, definida nos termos do § 1o deste artigo, cujo controle de acesso será regulamentado por ato do poder público Municipal, sendo vedado o impedimento de acesso a pedestres ou a condutores de veículos, não residentes, devidamente identificados ou cadastrados.                     (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017).
Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
“§ 4º No caso de lotes integrantes de condomínio de lotes, poderão ser instituídas limitações administrativas e direitos reais sobre coisa alheia em benefício do poder público, da população em geral e da proteção da paisagem urbana, tais como servidões de passagem, usufrutos e restrições à construção de muros.”
Art. 36-A. As atividades desenvolvidas pelas associações de proprietários de imóveis, titulares de direitos ou moradores em loteamentos ou empreendimentos assemelhados, desde que não tenham fins lucrativos, bem como pelas entidades civis organizadas em função da solidariedade de interesses coletivos desse público com o objetivo de administração, conservação, manutenção, disciplina de utilização e convivência, visando à valorização dos imóveis que compõem o empreendimento, tendo em vista a sua natureza jurídica, vinculam-se, por critérios de afinidade, similitude e conexão, à atividade de administração de imóveis.(Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)”.
Parágrafo único.  A administração de imóveis na forma do caput deste artigo sujeita seus titulares à normatização e à disciplina constantes de seus atos constitutivos, cotizando-se na forma desses atos para suportar a consecução dos seus objetivos. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)”

Outra importante alteração cuida-se do tratamento direcionado aos conjuntos habitacionais informais, fundamentados no art. 59 e 60 da Lei nº 13.465, de 2017, os mencionados artigos traz informações inclusive sobre os conjuntos habitacionais construídos em áreas públicas, não fazendo distinção quanto aos condomínios horizontais ou verticais. Vejamos:

“Art. 59. Serão regularizados como conjuntos habitacionais os núcleos urbanos informais que tenham sido constituídos para a alienação de unidades já edificadas pelo próprio empreendedor, público ou privado.
§ 1º  Os conjuntos habitacionais podem ser constituídos de parcelamento do solo com unidades edificadas isoladas, parcelamento do solo com edificações em condomínio, condomínios horizontais ou verticais, ou ambas as modalidades de parcelamento e condomínio. 
§ 2º  As unidades resultantes da regularização de conjuntos habitacionais serão atribuídas aos ocupantes reconhecidos, salvo quando o ente público promotor do programa habitacional demonstrar que, durante o processo de regularização fundiária, há obrigações pendentes, caso em que as unidades imobiliárias regularizadas serão a ele atribuídas.
Art. 60.  Para a aprovação e registro dos conjuntos habitacionais que compõem a Reurb ficam dispensadas a apresentação do habite-se e, no caso de Reurb-S, as respectivas certidões negativas de tributos e contribuições previdenciárias”.

Foi também introduzida pela Lei 13.465/2017, mormente nos art. 61 a 63, instruções a respeito da regularização de condomínio simples, ou seja, aqueles já existentes ou em construção, com a determinação da obrigatória discriminação na matrícula do imóvel e posterior abertura de matrículas individuais para cada unidade habitacional:

“Art. 61.  Quando um mesmo imóvel contiver construções de casas ou cômodos, poderá ser instituído, inclusive para fins de Reurb, condomínio urbano simples, respeitados os parâmetros urbanísticos locais, e serão discriminadas, na matrícula, a parte do terreno ocupada pelas edificações, as partes de utilização exclusiva e as áreas que constituem passagem para as vias públicas ou para as unidades entre si. 
Parágrafo único.  O condomínio urbano simples será regido por esta Lei, aplicando-se, no que couber, o disposto na legislação civil, tal como os arts. 1.331 a 1.358 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil).
Art. 62.  A instituição do condomínio urbano simples será registrada na matrícula do respectivo imóvel, na qual deverão ser identificadas as partes comuns ao nível do solo, as partes comuns internas à edificação, se houver, e as respectivas unidades autônomas, dispensada a apresentação de convenção de condomínio.
§ 1º  Após o registro da instituição do condomínio urbano simples, deverá ser aberta uma matrícula para cada unidade autônoma, à qual caberá, como parte inseparável, uma fração ideal do solo e das outras partes comuns, se houver, representada na forma de percentual. 
 
§ 2º  As unidades autônomas constituídas em matrícula própria poderão ser alienadas e gravadas livremente por seus titulares. 
§ 3º  Nenhuma unidade autônoma poderá ser privada de acesso ao logradouro público.
§ 4º  A gestão das partes comuns será feita de comum acordo entre os condôminos, podendo ser formalizada por meio de instrumento particular. 
Art. 63.  No caso da Reurb-S, a averbação das edificações poderá ser efetivada a partir de mera notícia, a requerimento do interessado, da qual constem a área construída e o número da unidade imobiliária, dispensada a apresentação de habite-se e de certidões negativas de tributos e contribuições previdenciárias”.

Percebe-se que a partir desses artigos há a manifesta introdução do Reurb –S, o qual significa: (regularização fundiária: de interesse social), ou seja, o art. 63 da norma Federal, também se aplicada ao Distrito Federal, visto que a situação mencionada nos artigos supra, muito se assemelha a diversos condomínio de baixa renda, assim considerados de interesse social.

Outra alteração, essa que se assemelha a desapropriação por interesse pública ou interesse social, cuida-se, porém, da regulamentação da arrecadação dos imóveis vagos, abandonado na forma do art. 1.276 do Código Civil, o qual requer alguns pressupostos, quais sejam: i) abandono intencional do patrimônio; ii) não se encontrar na posse de outrem; iii) inadimplência fiscal (IPTU), por 5 anos, é o que leciona o novo diploma de regularização fundiária a esse respeito:

“Art. 64. Os imóveis urbanos privados abandonados cujos proprietários não possuam a intenção de conservá-los em seu patrimônio ficam sujeitos à arrecadação pelo Município ou pelo Distrito Federal na condição de bem vago.
§ 1º A intenção referida no caput deste artigo será presumida quando o proprietário, cessados os atos de posse sobre o imóvel, não adimplir os ônus fiscais instituídos sobre a propriedade predial e territorial urbana, por cinco anos.
§ 2º O procedimento de arrecadação de imóveis urbanos abandonados obedecerá ao disposto em ato do Poder Executivo municipal ou distrital e observará, no mínimo:
I – abertura de processo administrativo para tratar da arrecadação;
II – comprovação do tempo de abandono e de inadimplência fiscal;
III – notificação ao titular do domínio para, querendo, apresentar impugnação no prazo de trinta dias, contado da data de recebimento da notificação.
§ 3º A ausência de manifestação do titular do domínio será interpretada como concordância com a arrecadação. 
§ 4º Respeitado o procedimento de arrecadação, o Município poderá realizar, diretamente ou por meio de terceiros, os investimentos necessários para que o imóvel urbano arrecadado atinja prontamente os objetivos sociais a que se destina. 
§ 5º Na hipótese de o proprietário reivindicar a posse do imóvel declarado abandonado, no transcorrer do triênio a que alude o art. 1.276 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), fica assegurado ao Poder Executivo municipal ou distrital o direito ao ressarcimento prévio, e em valor atualizado, de todas as despesas em que eventualmente houver incorrido, inclusive tributárias, em razão do exercício da posse provisória.
Art. 65.  Os imóveis arrecadados pelos Municípios ou pelo Distrito Federal poderão ser destinados aos programas habitacionais, à prestação de serviços públicos, ao fomento da Reurb-S ou serão objeto de concessão de direito real de uso a entidades civis que comprovadamente tenham fins filantrópicos, assistenciais, educativos, esportivos ou outros, no interesse do Município ou do Distrito Federal.

Em se tratando de regularização fundiária urbana a Lei 13.465/2017 revogou todo o capitulo da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, intitulada Minha Casa Minha Vida, ou seja, toda a parte que tratava de regularização fundiária.

Em se tratando da revogação dos dispositivos da lei que criou o projeto Minha casa minha vida, pode ser observado pela narrativa contida no art. 109. Vejamos:

“Art. 109.  Ficam revogados: 
 IV – o Capítulo III da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009”

Foram também revogadas as disposições da Lei supramencionada que tratava da posse e da usucapião extrajudicial contidas nos arts. 58, 59 e 60 os institutos são agora tratados dentro do instituto da regularização fundiária urbana (Reurb), ao lado da legitimação fundiária a partir do Título II, que trata da Regularização Fundiária Urbana, contidas no Capítulo I das Disposições Gerais na Seção I a partir do art. 9º da Lei 13.465/2017:

“Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes”.
§ 1º  Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional. 
§ 2º  A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016”.
Art. 10.  Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios:
I – identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;
II – criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes;
III – ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;
IV – promover a integração social e a geração de emprego e renda;
V – estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade;
VI – garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas;
VII – garantir a efetivação da função social da propriedade;
VIII – ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;
IX – concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;
X –  prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais; 
XI – conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher;
XII – franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.

A partir do art. 11, a nova lei de regularização fundiária traz a novel consideração a respeito dos núcleos urbanos, assentamentos, núcleo urbano informal (clandestino ou irregular); núcleo urbano informal consolidado; demarcação urbanística destinada a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal; Certidão de Regularização Fundiária (CRF); legitimação de posse; legitimação fundiária e um relevante instrumento de regularização da Detenção da coisa pública, que é o reconhecimento do ocupante que mantem poder sobre lote ou fração ideal de terra pública ou privada em núcleos urbanos informais.

Com efeito, é o que pos=demos extrair da leitura dos seguintes artigos:

“Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se: 
I – núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei n^o 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural; 
II – núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização; 
III – núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município; 
IV – demarcação urbanística: procedimento destinado a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal e a obter a anuência dos respectivos titulares de direitos inscritos na matrícula dos imóveis ocupados, culminando com averbação na matrícula destes imóveis da viabilidade da regularização fundiária, a ser promovida a critério do Município; 
V – Certidão de Regularização Fundiária (CRF): documento expedido pelo Município ao final do procedimento da Reurb, constituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo de compromisso relativo a sua execução e, no caso da legitimação fundiária e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos; 
VI – legitimação de posse: ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma desta Lei, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse; 
VII – legitimação fundiária: mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb; 
VIII – ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais”

Com a revogação dos dispositivos supracitados, veio o novo tratamento trazido pela norma, versando sobre a “legitimação fundiária”, legitimação da posse, e da usucapião.

Ao que se refere à Legitimação Fundiária, a Lei 13.465/2017, em seu art. 23, leciona que, o instituto constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade, esse conferido por ato do poderá público. Todavia, introduz requisitos para a proposta.

É plenamente possível extrair da norma a indicação de que, para a legitimação fundiária o Possuidor ou Detentor que detiver área como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, e que essa integrar núcleo urbano informal consolidada, constitui-se no direito real de propriedade, porém a consolidação traz o marco temporal para 22 de dezembro de 2016.

Na mesma direção, o legislador impôs condições para a legitimação fundiária no § 1º do art. 23, “Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será concedida ao beneficiário, desde que atendidas as seguintes condições”, ou seja, os mesmo regramentos estabelecidos para usucapião especial urbana do artigo 183 da CF, e do art.1.240 do CC/2002. Contudo, trouxe algumas distinções, principalmente nos que se refere ao benefício, que será concedido uma única vez. Em destaque:

Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.
§ 1º Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será concedida ao beneficiário, desde que atendidas as seguintes condições:
I – o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural;
II – o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e
III – em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação. 

Outro pressuposto, que merece destaque, dos artigos colacionados acima, é o fundamento pelo legislador, que de certa forma, não sabemos se voluntariamente o por desaperceberem da norma constitucional, acabou por autorizar a usucapião de bem público desafetado, ou seja, sem uma finalidade pública coletiva, inferindo, assim que as áreas, ainda que públicas, mas sem uma destinação especifica (uso do poder público), desde que a finalidade do uso da área seja urbana, poderá requerer sua legitimação fundiária.

Sendo essa a vontade legislada no art. 23 “constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016”.  Com efeito:

§ 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado. 
§ 3º  Deverão ser transportadas as inscrições, as indisponibilidades ou os gravames existentes no registro da área maior originária para as matrículas das unidades imobiliárias que não houverem sido adquiridas por legitimação fundiária. 
§ 4º Na Reurb-S de imóveis públicos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e as suas entidades vinculadas, quando titulares do domínio, ficam autorizados a reconhecer o direito de propriedade aos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado por meio da legitimação fundiária.  
§ 5º Nos casos previstos neste artigo, o poder público encaminhará a CRF para registro imediato da aquisição de propriedade, dispensados a apresentação de título individualizado e as cópias da documentação referente à qualificação do beneficiário, o projeto de regularização fundiária aprovado, a listagem dos ocupantes e sua devida qualificação e a identificação das áreas que ocupam.
§ 6º Poderá o poder público atribuir domínio adquirido por legitimação fundiária aos ocupantes que não tenham constado da listagem inicial, mediante cadastramento complementar, sem prejuízo dos direitos de quem haja constado na listagem inicial. 
Art. 24.   Nos casos de regularização fundiária urbana previstos na Lei no 11.952, de 25 de junho de 2009, os Municípios poderão utilizar a legitimação fundiária e demais instrumentos previstos nesta Lei para conferir propriedade aos ocupantes”.

Quanto à “legitimação da posse”, desvendada na Seção IV da lei precisamente no art. 25 do mesmo diploma Legal, veio cuidar, de forma exclusiva da regularização fundiária, a qual, também constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb. Essa modalidade esse instituto tem por finalidade  identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade, na forma desta Lei.

Como era de se esperar, e em obediência a norma civil brasileira, mormente as questões de Sucessão, Negocio Jurídico e contratos, o §1º e do art. 25 da lei 13.465/2017, refletem a vontade de desembaraçar diversas situações que poderia servir de obstáculo para a regularização:

”§ 1º  A legitimação de posse poderá ser transferida por causa mortis ou por ato inter vivos”

Com efeito, a legitimação fundiária a sim como a legitimação da posse, constitui meio adequada para a regularização fundiária no Distrito Federal, sendo que, em complemento às legitimações acima expostas o legislador buscou facilitar a conversão da posse em propriedade, como forma originária de aquisição, assim como na usucapião, porém afastando a necessidade de Ação judicial. É o que esse extrai da leitura do art. 26 e dos §§, 1º e 2º, da lei 13.465/2017, visto que  traz detalhes sobre a conversão da posse em propriedade:

“Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor for expedido título de legitimação de posse, decorrido o prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão automática dele em título de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal, independentemente de prévia provocação ou prática de ato registral. 
§ 1º Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Constituição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em vigor, a requerimento do interessado, perante o registro de imóveis competente.
§ 2o  A legitimação de posse, após convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição de direito real, de modo que a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário”.

Há de se ressaltar a mudança lançada no art. 10 da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001, lei da usucapião coletiva, ou seja, no estatuto das cidades a qual sofreu ajustes a partir da nova ordem urbanística.

“Art. 79.  A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 10.  Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.    (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)”

O Art. 79 da lei de regularização fundiária tratou da normatização do consórcio imobiliário, narrados no art. 46 do Estatuto da Cidade, por sua vez, a ele foi dada nova redação, ficando estabelecido que ao proprietário da área atingida pela obrigação de que trata o caput do art. art. 5º desta Lei, desde que seja objeto de regularização urbana poderá estabelecer consórcio imobiliário como forma de viabilização do aproveitamento do imóvel:

Art. 46.  O poder público municipal poderá facultar ao proprietário da área atingida pela obrigação de que trata o caput do art. 5o desta Lei, ou objeto de regularização fundiária urbana para fins de regularização fundiária, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.      (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)

Insta frisar, que a modalidade de consorcio estipulada no artigo supra em muito se assemelha as incorporações imobiliárias da iniciativa privada, vez que, para a viabilização do consórcio, o proprietário transfere ao poder público o referido imóvel e após a realização da urbanização recebe de volta, como forma de pagamento unidades urbanizada. Pergunta-se, se essa não seria uma forma ante mercadológica, visto que esse seria o papel da iniciativa privada, contudo é o que se extrai da leitura dos §§ 1º e 2º do art. 46:

“§ 1º  Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização, de regularização fundiária ou de reforma, conservação ou construção de edificação por meio da qual o proprietário transfere ao poder público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas, ficando as demais unidades incorporadas ao patrimônio público.       (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017).
§ 2º  O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras.       (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017).
§ 3º A instauração do consórcio imobiliário por proprietários que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou por seus sucessores, não os eximirá das responsabilidades administrativa, civil ou criminal      (incluído pela lei nº 13.465, de 2017)”.

É de suma importância o destaque trazido pelo §3º, o qual não afasta a responsabilidade administrativa, civil e penal do proprietário ou sucessores que tenha dado causa ao parcelamento irregular, isso demostra o caráter não motivador da Lei, desmotivando novos parcelamentos e punindo os responsáveis pelos infortúnios.

Das lições trazidas pelo Art. 77 da lei 13.465 de 2017, deu nova redação a Medida Provisória 2.220 de 04 de setembro de 2001, a qual dispõe sobre a Concessão de Uso Especial de que trata o § 1º, do art. 183, da Constituição Federal, bem como criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU e deu outras providências.

As mudanças trazidas pela lei de regularização fundiária foram proposta com a finalidade de ajustar o lapso temporal da posse de 30 de junho  2001 para 22 de dezembro de 2016, todavia manteve intacta a redação original.  A nova redação do art. 1º, art. 2º e 9º da Medida Provisória em destaque assim ficou:

“Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbana, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”. “Art. 2º  Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
“Art. 9º  É facultado ao poder público competente conceder autorização de uso àquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas para fins comerciais”. (incluídos pela lei nº 13.465, de 2017).

Sem desprezar a matéria, mas como não faz parte do estudo realizada, há outras alterações trazidas pela Lei de regularização fundiária, tais como a lei 9.636 de 15 de maio de 1998 que trata dos terrenos da marinha, os quais não se aplicam ao Distrito Federal, pela ausência deste tipo de situação, todavia há concessões passiveis de venda direta que poderá usar de outros dispositivos para que sejam efetivadas.

Diante das inúmeras alterações trazidas pela Lei de regularização fundiária, as destacadas neste trabalho foram as mais importantes para realização fundiária definitiva no Distrito Federal.

Outro sim, em se tratando do Distrito Federal foi publicado a Resolução nº 244 de 04 de maio de 2017 que estabelece normas sobre a Concessão de Uso Oneroso de Imóvel Rural – CDU, a Concessão de Direito Real de Uso – CDRU e a alienação por meio de escritura pública de compra e venda dos imóveis rurais da TERRACAP, efetuadas diretamente ou por meio de licitação. A resolução tratou dos assuntos relacionados aos imóveis público rurais dentro do quadrilátero.

 No mesmo sentido, normatiza a forma de venda direta e de possível licitação, bem como a forma de uso e licenças ambientais, tratados diretamente nos arts 1º a 7º. Esses artigos fomentam a disposto na Lei Distrital nº 5.803 de 11 de janeiro de 2017, que trata das Políticas de Regularização de Terras Públicas Rurais pertencentes ao Distrito Federal ou à Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal – Terracap,  a qual foi regulamentada pelo Decreto Distrital nº 38.125/2017, de 11 de abril de 2017.

Conclui-se o presente tópico, com as lições extraídas da Lei nº 13.465 de 11 de julho de 2017, significativas transformações no âmbito da regularização fundiária, observa-se que há intuito claro de desjudicialização e simplificação dos procedimentos, a regularização fundiária é processada administrativamente pelo município ou pelo Distrito Federal que exerce a dupla característica, de Estado e de Município, após o que se parte para a fase de registro imobiliário.

Com efeito, a regularização fundiária com base nos estudo até aqui realizados deve se traduzir num projeto que contenha, no mínimo, as unidades imobiliárias a serem regularizadas, as vias de circulação existentes ou projetadas e as medidas previstas para adequação da infraestrutura essencial, por meio de desenhos, memoriais descritivos e cronograma físico de obras e serviços a serem realizados.

Para tanto, é importante o adequado conhecimento do território, de modo que todos os núcleos urbanos informais sejam indicados e classificados, conforme se trate de interesse social ou interesse específico.

 Outro sim, deve se privilegiar a característica principal, a saber, se o imóvel é público ou privado. A partir daí identificar a localização quanto urbano ou rural ou se está  em área de proteção ambiental permanente, bem como avaliar o risco do tipo de habitação, assim como, se a área dentro do plano diretor for diferente, da de fato existente, se é permitida a adequação. Sendo assim, a Medida Provisória 759, a qual foi convertida na Lei 13.465 de 11 de julho de 2017 traz diversas modalidades de regularização fundiária da propriedade, assim como conduz e instrumentaliza a conversão, tanto da Posse de áreas privada como da detenção de áreas Públicas, no tão sonhado título de domínio na forma originária.

4. A REGULARIZAÇÃO E A PROBLEMA SOCIAL DO DIREITO À MORADIA

Olhar a Regularização Fundiária, do ponto de vista da garantia social à moradia é desafio agradável de escrever, visto que é ponto crucial para função social albergada na Constituição e nas normas infraconstitucional, além de permitir explorar a matéria do ponto de vista dos direitos humanos e da dignidade da pessoa humana, tanto do indevido, quanto da coletividade.

Neste ponto, observa-se que a introdução das novas regras incluídas pela Lei de Regularização, essas já narradas no tópico superior trouxe profundas mudanças à definição constante da Lei 9.977/09, visto que a nova norma, (Lei 13.465/2017) veio, de forma mais explicita demostrar à finalidade integradora da regularização fundiária, ao mencionar os objetivos primordiais da regularização: garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, visto que as linhas mestra foram retomadas pela nova Lei, principalmente nas linhas que albergam os princípios básicos para a regularização.

Com intuito claro de resolver situação de moradia, de fato existente em todo o Brasil, isso incluindo o Distrito Federal. A nova Lei adotou a noção de área urbana conforme sua finalidade, pouco importando se, formalmente, o assentamento objeto da regularização fundiária esteja localizado na área rural.

Assim, a regularização fundiária se aplica ao solo que atende a uma finalidade urbana, como expressamente consta da definição legal de núcleos urbanos: “núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei no 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural” (art. 11, I,).

Partindo desta premissa, e seguindo o tratado internacional o qual o Brasil e signatário, mormente a Convenção Americana de Direitos Humanos (1969) (Pacto de San José da Costa Rica) um dos mais belos exemplos de direitos humanos assegurado na Convenção, a qual o Brasil e signatário, o qual coloca a família como núcleo natural e fundamental da sociedade, sendo e essa deve ser protegida pela sociedade e pelo estado.

Neste sentido, o legislador ao inserir o princípio da função social da posse e, ao proteger o detentor, ambos de baixa renda, buscou, de certa forma a proteção à família, calcificada na a Convenção Americana de Direitos Humanos e confirmada pela nossa Carta Magna.

Observa-se que, doutrina majoritária e jurisprudência dos Tribunais Estaduais e, do Superior Tribunal de Justiça eram sedimentadas no sentido de que o particular tem apenas detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória.

A novel legislação buscou colocar na balança a situação de fato das famílias brasileira, bem como a comunidade do Distrito Federal ao entende que por mais nobre que seja o interesse público e, que tal direito se sobrepõe ao direito particular, não se pode sobrepô-lo ao protegido direito constitucional, à dignidade da pessoa humana e nem proteção à família, núcleo natural e fundamental da sociedade, essa que, precede a fundação do próprio estado. Assim preconiza a Convenção em seu art. 17. In litteris:

“Artigo 17 – Proteção da família
1. A família é o núcleo natural e fundamental da sociedade e deve ser protegida pela sociedade e pelo Estado”.

Vislumbra-se aqui, o direito já previsto em nossa Constituição Federal em seu Art. 1º, inciso III, a ponta um dos pilares da democracia, ou seja, a dignidade da pessoa humana. Vejamos:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos:
III – a dignidade da pessoa humana;”

Sendo assim, a regularização tendo por principio o direito à moradia é um direito social constitucionalmente previsto, consoante assevera o artigo 6º, caput, da Carta Magna. Nesse panorama, MORAES ensina que:

“Direitos sociais são direitos fundamentais do homem, que se caracterizam como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria das condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como fundamentos do Estado democrático, pelo art. 1º, IV, da Constituição Federal” (Constituição do Brasil Interpretada. Alexandre de Moraes, Ed. Atlas, 2ª Edição, página 470) 

Desta forma, Elevado ao patamar de princípio constitucional fundamental, a Função Social da posse e da detenção vincula não só a conduta do indivíduo como também a do Estado.

No mesmo sentido, considera-se que a limitação e condicionamento da posse de imóvel privado e, da detenção de imóvel público ao princípio da Função Social expressam diretamente área de atuação em poder dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios. Poder este, que não mais ser considerado apenas como negativo, impondo somente a desqualificação da Detenção, negando ao detentor que deu finalidade social, à almejada propriedade, mas amparando-o, na forma da lei, buscando de forma célere adequação da moradia digna e a inclusão social. O que se pode compreender das pesquisas realizadas para o presente trabalho monográfico é a ampliação do conteúdo sobre o direito à moradia, complementado pela função social, voltada para regularização fundiária, a qual deve ser verificada principalmente nos últimos anos, adequa-se à sua aplicação a imposição da obrigação dos Estados, Distrito Federal e Municípios a Adesão da nova Legislação Fundiária.

4.1 Do Papel do Governo Como Promotor da Regularização

A busca por moradia, especificamente nas grandes cidades e nas metrópoles tem sido fator preocupante das políticas de desenvolvimento urbano, e não é diferente no Distrito Federal. Não obstante, a política de regularização fundiária surgiu, mas não acompanhou o crescimento populacional da Capital.

 Nesta linha, oferta e a procura de unidades habitacionais fortalece a ocorrência de parcelamentos informais, os quais surgiram em forma de Condomínios, Assentamentos Rurais, assentamentos urbanos, invasões que se transformam em enormes favelas, além disso, pela omissão permissiva do Estado, ocorre, na maioria das vezes a conversão de áreas rurais em centros urbanos.

Sem dúvida, os condomínios surgiram através de parcelamentos irregulares, sejam em terras públicas, pela omissão permissiva do estado, ou em áreas privadas, fomentadas pelas necessidades das pessoas em busca da moradia, e também pelo oportunismo dos que aproveitando da situação e invadem e parcelam terras públicas.

 No Distrito Federal, segundo COSTA, quando da publicação do artigo Regularização de Condomínio com base na Lei Federal Nº 4.591/64, alerta para o fato de que, “No Distrito Federal, notadamente nos últimos 25 anos, surgiram vertiginosamente empreendimentos imobiliários informais formatados fisicamente como condomínio horizontal de lotes, consolidados de fato sob a ótica da Lei Federal nº 4.591/64”.

Contudo, sob a ótica da nova legislação, o papel do Governo como promotor da regularização fundiária evoluiu com a chegada da Lei 13.465/2017, é inegável que a lei abre novas possibilidades, principalmente se o Poder Executivo seguir as diretrizes consubstanciadas no Reurb –S (Regularização Fundiária de Interesse Social) e, Reurb-E (Regularização Fundiária: de Interesse Específico).

Através destes institutos é plenamente possível a criação de políticas públicas a serem implantadas no Distrito Federal. Ressalta-se, já se passaram quase um ano desde a publicação da Medida Provisória 759, a qual foi submetida à aprovação pelo Legislativo Federal converteu-se em Lei.

Atualmente, parece ser a melhor alternativa para resolver a situação dos condomínios irregulares, assentamentos urbanos de baixa renda, e assentamento rurais, espalhado por todo o quadrilátero.

Em se tratando da “Reurb-S”, o qual, na forma da lei tem como público-alvo pessoas de baixa renda, o Poder Executivo Distrital pode usar os critérios nele estabelecidos, os quais são diferenciados para a consolidação da ocupação em áreas já habitadas, seguindo o regramento estipulada no § 2º, art. 9º da lei 13.465/2017, que assim descreve “A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016”. 

Essa modalidade de regularização atinge uma boa parcela dos condomínios irregulares, loteamentos e favelas, seja em terras públicas ou privadas. Promover a regularização, do ponto de vista do instituto em análise, traz diversos benefícios, os quais estão listados no seguinte art. 13, §§ 1º a 7º. Ipsis Litteris:

§ 1^o  Serão isentos de custas e emolumentos, entre outros, os seguintes atos registrais relacionados à Reurb-S: 
I – o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos reais aos seus beneficiários; 
II – o registro da legitimação fundiária; 
III – o registro do título de legitimação de posse e a sua conversão em título de propriedade; 
IV – o registro da CRF e do projeto de regularização fundiária, com abertura de matrícula para cada unidade imobiliária urbana regularizada; 
V – a primeira averbação de construção residencial, desde que respeitado o limite de até setenta metros quadrados; 
VI – a aquisição do primeiro direito real sobre unidade imobiliária derivada da Reurb-S; 
VII – o primeiro registro do direito real de laje no âmbito da Reurb-S; e 
VIII – o fornecimento de certidões de registro para os atos previstos neste artigo.   
§ 2^o  Os atos de que trata este artigo independem da comprovação do pagamento de tributos ou penalidades tributárias, sendo vedado ao oficial de registro de imóveis exigir sua comprovação.  
§ 3^o  O disposto nos §§ 1^o e 2^o deste artigo aplica-se também à Reurb-S que tenha por objeto conjuntos habitacionais ou condomínios de interesse social construídos pelo poder público, diretamente ou por meio da administração pública indireta, que já se encontrem implantados em 22 de dezembro de 2016.  
§ 4^o  Na Reurb, os Municípios e o Distrito Federal poderão admitir o uso misto de atividades como forma de promover a integração social e a geração de emprego e renda no núcleo urbano informal regularizado.  
§ 5^o  A classificação do interesse visa exclusivamente à identificação dos responsáveis pela implantação ou adequação das obras de infraestrutura essencial e ao reconhecimento do direito à gratuidade das custas e emolumentos notariais e registrais em favor daqueles a quem for atribuído o domínio das unidades imobiliárias regularizadas.   
§ 6^o  Os cartórios que não cumprirem o disposto neste artigo, que retardarem ou não efetuarem o registro de acordo com as normas previstas nesta Lei, por ato não justificado, ficarão sujeitos às sanções previstas no art. 44 da Lei n^o 11.977, de 7 de julho de 2009, observado o disposto nos §§ 3^o-A e 3^o-B do art. 30 da Lei n^o 6.015, de 31 de dezembro de 1973. 
§ 7^o  A partir da disponibilidade de equipamentos e infraestrutura para prestação de serviço público de abastecimento de água, coleta de esgoto, distribuição de energia elétrica, ou outros serviços públicos, é obrigatório aos beneficiários da Reurb realizar a conexão da edificação à rede de água, de coleta de esgoto ou de distribuição de energia elétrica e adotar as demais providências necessárias à utilização do serviço, salvo disposição em contrário na legislação municipal.

Outro papel do Governo Como Promotor da Regularização é agir diretamente ou por meio das entidades já existentes, ou trazer incentivos aos beneficiários, por meio de divulgação da oportunidade de regularização, através do meios de comunicação, bem como divulgar e motivar cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana. É o que dispões o Art. 14 da lei em vigor:

“Art. 14.  Poderão requerer a Reurb: 
I – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; 
II – os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; 
III – os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; 
IV – a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e 
V – o Ministério Público.  
§ 1^o Os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro. 
§ 2^o  Nos casos de parcelamento do solo, de conjunto habitacional ou de condomínio informal, empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os seus custos e obrigações contra os responsáveis pela implantação dos núcleos urbanos informais.  
§ 3^o  O requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal”.

Seguindo nesta linha, o poder Executivo do Distrito Federal, também poderá usar do novo instituto albergado pela lei, chamado de “Reurb –E”, o qual na forma do diploma supracitado, tem por finalidade “regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo” na forma do inciso II, do art. 13 da Lei 13.465/2017.

A hipótese não qualificada no inciso I, do art. 13, trata-se dos imóveis de maior valor com metragem superior a 250m² ou caso seja enquadrado como  rurais, o possuidor ou Detentor, não for enquadrado como de baixa renda, por isso, o tratamento diferenciado com o regramento básico inserido no art. 16 da norma em comento:

“Art. 16.  Na Reurb-E, promovida sobre bem público, havendo solução consensual, a aquisição de direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária regularizada, a ser apurado na forma estabelecida em ato do Poder Executivo titular do domínio, sem considerar o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias”.  

Independente da modalidade do Reurb, que o Governo for implantar em razão da especificidade social vários instrumentos e institutos jurídicos poderão ser usados, os quais estão bem definidos no art. 15 da Lei 13.465/2017 e, merecem ser colacionados, pois representam o suprassumo da regularização, não só para o Distrito Federal, mas para todo o território Nacional:

“Art. 15.  Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos: 
I – a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos termos desta Lei; 
II – a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), dos arts. 9^o a 14 da Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei n^o 6.015, de 31 de dezembro de 1973; 
III – a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4^o e 5^o do art. 1.228 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); 
IV – a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); 
V – o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001;  
VI – a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2^o da Lei n^o 4.132, de 10 de setembro de 1962;  
VII – o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001;  
VIII – a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001; 
IX – a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3^o do art. 1.228 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); 
X – a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei n^o 6.766, de 19 de dezembro de 1979; 
XI – a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso I do art. 17 da Lei n^o 8.666, de 21 de junho de 1993; 
XII – a concessão de uso especial para fins de moradia; 
XIII – a concessão de direito real de uso; 
XIV – a doação; e 
XV – a compra e venda”. 

É de suma responsabilidade, apontar que o Governo do Distrito Federal, antes mesmo da existência da MP 759, ou da conversão desta em lei, além dos decretos, portarias e resoluções apontadas anteriormente no item 3.1. Quando tratamos da nova Lei de regularização (13.465/2017) promoveu diversas politicas habitacionais, as quais podem ser encontradas no site do Secretaria de Gestão do Território e Habitação (SEGETH), dentre elas as duas mais importante, trataremos logo a diante..

A Segeth, na forma encontrada no Site Oficial, tem suas competências bem definidas no sentido de elaborar a gestão das políticas habitacionais do Distrito Federal. Vejamos:

“A Secretaria de Gestão do Território e Habitação (Segeth) tem entre suas competências a elaboração e gestão da política habitacional do Distrito Federal. Para isso, atua em prol da redução do déficit de moradias, busca a requalificação de habitações populares e promove a regularização de parcelamentos urbanos que possuam previsão legal.
Auxiliando nessa missão, a Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal (Codhab/DF) executa os programas de construção de moradias populares e disponibiliza postos de assistência técnica em comunidades carentes para promover as melhorias necessárias nos projetos urbanísticos de residências dessas localidades. 
Criada pela Lei n° 4.020, de 26 de setembro de 2007, a Codhab é vinculada à Segeth e é uma empresa pública integrante da Administração Indireta do Governo do Distrito Federal. 
Sobre a regularização fundiária, a secretaria segue as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais promovidas por razões de interesse social ou de interesse específico”.(http://www.segeth.df.gov.br/habitacao/politica-habitacional.html).

Ainda no intuito de promover a politica habitacional e voltado para o Plano diretor (PDOT), Lei Complementar nº 803 de 25 de abril de 2009 e, A Lei Complementar nº 854, de 15 de outubro de 2012 foi publicada no DODF Suplemento ao nº 211, de 17 de outubro de 2012, foram criados os seguintes projetos:

a). (ARIS) Áreas de Regularização de Interesse Social, o qual faz parte do Plano Diretor de Ordenamento das Cidades (PDOT), com a seguinte previsão:

“regularização fundiária de Áreas de Regularização de Interesse Social (Aris). Essas áreas são o resultado de assentamentos urbanos irregulares em terras públicas ou de particulares por populações de baixa renda.
Para ser considerada uma ARIS é necessário que área seja passível de regularização conforme as legislações do DF. Caso seja compatível, a Codhab é responsável pela elaboração dos projetos urbanísticos. Esse é o primeiro passo para a legalização da ocupação.
Tais projetos são submetidos à aprovação da Coordenação de Urbanismo da Central de Aprovação de Projetos. Após a aprovação, o projeto é analisado pelo Conselho de Planejamento Territorial e Urbano (Conplan) e somente aí segue para decreto governamental, que permitirá o registro no cartório de imóveis”. (http://www.segeth.df.gov.br/habitacao/politica-habitacional.html).

 b) (ARINE) Áreas de Regularização de Interesse Específico, também seguindo as diretrizes do Plano Diretor de Ordenamento das Cidades (PDOT), com o seguinte prognóstico:

“a regularização fundiária de Áreas Regularização de Interesse Específico (Arine). Essas áreas são o resultado de parcelamentos irregulares em terras particulares ou públicas, que foram ocupados antes da aprovação de um projeto urbanístico. 
O plano urbanístico garante ao parcelamento as áreas necessárias à localização de equipamentos públicos, à proteção de áreas ambientalmente sensíveis e o acesso aos serviços de infraestrutura necessários para uma melhor qualidade de vida.
Na Segeth, a Coordenação de Urbanismo da Central de Aprovação de Projetos é o setor responsável pela aprovação dos projetos de regularização feitos e apresentados pelos proprietários da terra, seja um particular, seja o próprio governo.
No caso de ARINE é ao proprietário que compete à promoção da regularização.
Após a aprovação, o projeto é analisado pelo Conselho de Planejamento Territorial e Urbano (CONPLAN) e somente aí segue para decreto governamental, que permitirá o registro no cartório de imóveis”. (http://www.segeth.df.gov.br/habitacao/politica-habitacional.html). 

Neste sentido, as politicas públicas para promoção da regularização fundiária é instrumento de suma importância no senário vivido pelos brasilienses, cuja promoção, além de atender os interesses sociais e específicos da sociedade, corrobora com o bem estar social e com o meio ambiente efetivamente equilibrado, dando fim social ao solo urbano e rural, e de forma indireta combater as invasões e a grilagem de terras públicas.

Por fim, para efetiva regularização dentro do quadrilátero cujo Distrito federal se encontra é de grande relevância que tanto o Estado como a Sociedade saibam a quem pertence cada pedacinho do Distrito Federal.

Verdade é que durante as desapropriações ocorridas a partir de 1942, com a finalidade de construir a nova capital e, posteriores leilões, licitações de terras, foi gerada uma situação de insegurança Jurídica que coloca a sociedade a mercê da grilagem e o governo, muitas vezes como violador de direitos reais e possessórios. Para isso, faz-se necessário discriminar todas as áreas ainda não descriminadas, apontando quem são os proprietários e qual a destinação legal dos terrenos dento do PDOT.

Com essas considerações introduzimos o ultimo tópico do presente trabalho.

4.2 Da Descriminação de Terras Públicas do Privado

É fato notório, uma vez que é veiculado na mídia televisiva, rádio e redes sociais, a notícia de derrubada de construções irregulares, bem como a divulgação da imagem de pessoas sendo acusadas do crime de grilagem de terras públicas, essas informações e divulgações, muitas vezes feitas por agentes públicos.

Tais ocorrências geralmente dependem de grande aparato policial para o efetivo êxito das operações, as quais têm custos elevados. Todavia, ainda que demolidos os imóveis supostamente irregulares, acabam por provocar outro s danos  ambientais, vistos que os intúlios permanecem por meses e, às vezes não são retirados, ferindo, assim o principio da eficiência dos atos públicos ficam mitigados.

Dentro da problemática da regularização fundiária do Distrito federal, há de se ressaltar o grande conflito de terras oriundos das prolongadas desapropriações, que ao longo do tempo foram gerando dúvidas quanto à efetiva propriedade dos imóveis, quanto ao domínio se pública ou privada.

Além disso, na atual conjuntura existente no Distrito Federal, nos leva crê que dentre as terras ocupadas com condomínios e loteamentos, chácaras e pequenas fazendas, há terras Públicas e privadas. Todavia existem grandes demandas possessórias, demarcatórias e de usucapião, as quais as discussões judiciais prolongam-se no tempo em razão das dúvidas suscitadas a respeito da propriedade.

Essas situações atrapalham os projetos de regularização fundiária, do ponto de vista da morosidade na solução dos conflitos, tempo esse que afasta a resolução das demanda. Algumas Ações também são discutidas na Justiça Federal, que já ultrapassam os 58 anos. Cito, a título de exemplo, o processo de desapropriação da Fazenda Brejo ou Torto, atualmente na segunda instância do (TRF3) Tribunal Regional Federal da 3º Região no Estado de São Paulo, sob o nº 0023935-25.2015.4.03.0000. O qual teve inicio em 30/04/1959- sob nº  00.0112006-91.96 da 14ª Vara Federal do TRF3.

Com efeito, o citado processo trata de toda a área correspondente a Região Administrativa de Vicente Pires, que atualmente, em razão do PDOT de 2009, estão incluídas como área urbana, cuja população chega a mais de 40 mil habitantes em situação irregular. Além disso, como a érea discutida na desapropriação abrange também outra parcela denominada Cana-do-Reino, que também foi convertida de área rural para urbana, a qual abriga diversos imóveis com a dupla característica, porém ambas aguardam a finalização do processo desapropriatório para a tão sonhada regularização.

Os grandes debates correm entorno da medida e extensão do imóvel, bem como, seus limites de confrontação, seja entre particulares, seja entre particulares e público ocorre as possíveis sobreposição de matrícula, assim como diversas outras fazendas e grandes área de terras já habitada sofrem da mesma situação.

Neste sentido, a forma de resolver, as questões fundiárias de regularização no Distrito Federal, necessariamente passa pela discriminação das propriedades, para somente depois dar início ao Reurb- S ou Reurb- E, resolvendo, então os problemas de regularização fundiária do Distrito Federal.

Sendo assim, conclui-se esse tópico, no sentido de que para dar efetivo andamento nos processo e projetos de regularização, tem-se primeiro através da medida judicial, a qual poderá ser proposta pelo próprio Poder Executivo com a participação dos interessados, com a finalidade de definir de forma pericial o publico e o privado, e só aí partir para a regularização fundiária definitiva.

5. CONCLUSÃO

Durante as pesquisas realizadas a respeito da história da capital do Brasil, percebeu-se que, o que era para ser uma cidade planejada, com construções limitadas em uma área tombada como patrimônio cultural, hoje enfrenta um grande problema de moradia. Quase 600 mil pessoas moram em condomínios irregulares no Distrito Federal, número que representa aproximadamente um quarto da população local, que é de cerca 3 milhões de habitantes. As construções transformaram o mapa da capital. Hoje, algumas cidades satélites estão praticamente unidas geograficamente, pois os condomínios construídos aglomeram a população.

Regularizar a Posse ou da Detenção, seja em Terras Pública ou Privada no Distrito Federal Constitui efetivo cumprimento do direito à moradia, com alicerces na constituição Federal pelo art. 6º. Os direitos sociais estão condicionados a ação positiva do Estado, este corresponde com as políticas públicas desenvolvidas no âmbito governamental.

O direito à moradia digna, legal e livre de desembaraços constitui um direto básico da população brasiliense, a qual identifica o cidadão ao seu meio social.  É neste aspecto que o conceito de moradia ultrapassa a concepção de uma edificação, pois envolve todos os demais elementos capazes de assegurar o mínimo de dignidade ao individuo ou a coletividade, permitindo ao estado efetivamente implantar saneamento básico, água potável, eletricidade, segurança.

Nesta seara de entendimento podemos claramente dizer que a política da regularização fundiária se consolida com a aplicação das leis e a implementação de instrumentos capazes de facilitar o processo de regularização, que ainda é moroso no país. Do ponto de vista urbanístico, pode-se afirmar que a regularização fundiária é tida como uma correção para o problema, e não deve ser aderida como um modelo de construção da cidade.

Por outo lado, a planejamento urbanístico deve atender ao crescimento populacional, sem frustrar o meio ambiente devidamente equilibrado, evitando assim as ocupações irregulares. No Brasil esse tipo de problema é visto como um problema social grave resultante da ausência de Politica responsável de urbanização e moradia.

Durante a pesquisa constatou-se que o direito à moradia é diferente de direito de propriedade é diferente do direito de propriedade, vez que naquele o cidadão está factualmente investido na posse de um local onde possa morar e ou trabalhar. Nessas situações o direito à moradia prevalecerá sobre o direito de propriedade, sobretudo, quando revestido do cumprimento da função social da propriedade.

Outro ponto observado foi que, independente da situação, seja com título de propriedade, posse ou detenção o imóvel deve atender sua função social, por que dela decorre os demais direito, visto que a função social da propriedade vem sendo defendida e fundamentada em nossa Carta Magna desde 1934.

Partindo das teorias analisadas, e com um olhar direcionado ao direito social à moradia, o qual o enxergamos como pressuposto básico de efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana, como pilar constitucional, propomos considerações acerca das políticas públicas de regularização fundiária urbana, vindo ao encontro à solução das demandas sociais relativas ao direito à moradia dos cidadãos do ponto de vista da posse ou detenção numa perspectiva constitucional.

Ao analisar as políticas públicas e instrumentos de regularização fundiária urbana presentes na Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), foi possível observar profunda transição legislativa, pelas alterações trazidas pela medida provisória 759, publicada em 22 de dezembro de 2016, a qual foi convertida na lei 13.465 de 11 de julho de 2017, sendo que a análise foi com foco estritamente ao Distrito Federal, concluindo no sentido de ser a norma da mais alta relevância para introduzir em definitivo a regularização em todas as situações vivenciadas pelos brasilienses em situação irregular.

Outros meios de igual importância foram às pesquisas sobre as modalidades de usucapião, as quais também se mostram como instrumento de grande valia para resolver a maioria das questões fundiária do Distrito Federal, vinculadas a imóveis particulares, convertidos em áreas urbanas ou que ainda preservem suas caraterísticas rurais, seja judicial, administrativa ou extrajudicial se constituem como instrumentos apropriados para fazer frente à regularização, porém não se mostra o meio mais célere de se regularizar.

Por outro lado, o estudo, com foco na Medida Provisória 759, a qual foi convertida na Lei 13.465 de 11 de julho de 2017, foi de suma importância por trazer enumeras modalidades de regularização fundiária que podem levar a propriedade definitiva, seja em áreas públicas ou privadas, rurais ou urbanas, mostrando-se como um excelente instrumento na a conversão, tanto da Posse de áreas privada como da detenção de áreas Públicas, em propriedade.

Partindo das conclusões acima descritas, o Distrito Federal pode desempenhar um importante papel na regularização fundiária, visto que desempenha dupla competência, ou seja, municipal e estadual, acaba por ficar próximo das irregularidades fundiárias, quando comparados com os demais entes da Federação.

No presente estudo, ficou evidenciado que para ter eficácia jurídica e social, o direito à moradia necessita da ação do Estado através da execução de políticas públicas, relacionadas com a promoção urbana e habitacional. Ainda que isso não signifique que o Estado deva prover e dar habitação para todos os cidadãos, mas instituir políticas públicas que garantam o acesso de todos ao mercado habitacional, constituindo planos e programas habitacionais.

Como o objetivo da presente pesquisa foi com o foco na regularização da Posse e da Detenção, do ponto de vista da eficiência dos principais instrumentos de regularização fundiária urbana no Brasil e do Distrito Federal, o capítulo final partiu dos conceitos analisados nos primeiros capítulo, somados a exposição dos instrumentos de regularização fundiária apresentados no terceiro e quarto capítulo.

Com esse foco, o resultado desta pesquisa bibliográfica demonstra que os instrumentos estudados são suficientes para resolver o problema social do direito à moradia e regularização fundiária, porém carecem de aplicabilidade por parte do Poder Público.

Atualmente o tema regularização fundiária ganhou destaque na atualidade como política de desenvolvimento urbano, por ser ela adequada para enfrentar de informalidade já consolidada do Distrito Federal. A partir da MP 759 e da publicação da Lei 13.465/2017, as alternativas para se trabalhar com essa política pública se multiplicaram, e seus efeitos depende basicamente da habilidade de o Poder Público efetivar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e na Lei, para transformar os tradicionais obstáculos e desafios em oportunidades.

Por fim, entende-se que os instrumentos de regularização da Posse e Detenção em terras pública e privada no Distrito Federal, seja urbana ou rural, são suficientes para solucionar o problema social do direito à moradia social ou específica, não havendo necessidade de se criar mais instrumentos pelo Poder Público. Através da aplicação dos atuais instrumentos os índices de déficit habitacional serão reduzidos de forma evidente. O que falta, na verdade, é o direcionamento de políticas públicas que se agreguem estes instrumentos como forma de concretização do direito fundamental à moradia e a identificação da real situação de propriedade se pública ou privada, para somente assim dar inicio ao Reurb-S e ao Reurb-E.

REFERÊNCIAS

BUENO, Cassio Scarpinella, Manual de direito processual civil / Cassio Scarpinella Bueno. – 3. ed. – São Paulo : Saraiva, 2017.

__, BRASIL, Rebeca Ferreira. Função social da propriedade – uma relevância sócio-jurídica.». Consultado em 7 de maio de 2016.

__,Brasil,http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2016/11/07/interna_cidadedf,556162/primeiro-mapa-do-df-foi-feito-pelo-engenheiro-goiano-joffre-mozart par.shtml.

__, Brasil, http://www.segeth.df.gov.br/habitacao/politica-habitacional.html.

DUGUIT, Leon. Las transformaciones del Derecho Publico y Privado. Buenos Aires: Editorial Heliasta S.R.L., 1975. P. 235.

DONIZETE, EPÍDIO, Curso didático de direito civil / Elpídio Donizete; Felipe Quintela. – 6.ed. ver. E atual. – são Paulo: Atlas, 2017.

FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin. A propriedade no Direito Ambiental.São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. P. 83.

GAGLIANO, Pablo Stolze, Manual de direito civil; volume único / Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho. – São Paulo : Saraiva, 2017. 1. Direito civil 2. Direito civil – Brasil I. Título II. Pamplona Filho, Rodolfo.

GOMES, Orlando. Direitos reais. 19ª ed. atualizada. Rio de Janeiro: Forense, 2007.

GONÇALVES, Carlos Roberto, Direito civil brasileiro, volume 5 : direito das coisas / Carlos Roberto Gonçalves. -12. ed. – São Paulo : Saraiva, 2017.

MELLO, Cleyson de Moraes. Direito civil: direito das coisas / Cleyson de Moraes Mello. – Rio de Janeiro : Maria Augusta Delgado, 2017.

MORAES, Alexandre de, Direito constitucional / Alexandre de Moraes. – 32. ed. rev. e atual. até a EC nº 91, de 18 de fevereiro de 2016– São Paulo: Atlas, 2016.

PEREIRA, Caio Mário da Silva, Instituições de direito civil – Vol. IV / Atual. Carlos Edison do Rêgo Monteiro Filho. – 25. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.

TARTUCE, Flavio, Manual de direito civil: volume único / Flavio Tartuce. 7. ed. rev., atual. e ampl.-  Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017.

TARTUCE, Flávio Direito civil, v. 4 : Direito das Coisas / Flávio Tartuce. – 9. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.

Salles, Paulo Sérgio Bretas. Paradigmas e Paradoxos: Solo, Água e Biodiversidade no Distrito Federal. IN Bensusan, Nurit. Seria melhor mandar ladrilhar?: biodiversidade: como, para quê e por quê. Editora Peirópolis

VENOSA, Sílvio de Salvo, direito Civil: direitos reais / Sílvio de Salvo Venosa . – 8. ed. – São Paulo : Atlas, 2008 – (Coleção direito civil; v, 5).

__, ELPÍDIO DONIZETTI, Usucapião do Lar Serve de Consolo para o Abandonado. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2011-set 20/consolo-abandonado-usucapião-lar-desfeito>. Acesso em: 22 set. 2017.

__, A Regularização Fundiária Urbana, disponível em: http://www.terracap.df.gov.br/regularizacao-fundiaria/areas-urbanas.

___, Áreas Rurais – Regularização de Áreas Rurais, disponível em: http://www.terracap.df.gov.br/regularizacao-fundiaria/historico-10.

___, Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2016/medidaprovisoria-759-22-dezembro-2016-784124-norma-pe.html.

___, Atualiza a Lei Complementar nº 803, de 25 de abril de 2009, que Aprova a revisão do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT disponível em: http://www.conplan.segeth.df.gov.br/conplan/legislacao.html. 

___,Constituições Federal e Estaduais disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=legislacaoConstituicao.

___, COSTA, Maria Olímpia, http://www.radardf.com.br/regularizacao-de-condominio-com-base-na-lei federal – n-4-591-64-so-falta-vontade-politica/.